Wahl zwischen Trittbrett- und Drittstaat

Noch dreht sich die EU-Diskussion hierzulande vor allem um die Personenfreizügigkeit. Anders in der EU. In ihrer Einschätzung über die Beziehungen zur Schweiz hat sie im Dezember klar gemacht: Entscheide zuerst, was du willst. Erst danach macht es allenfalls Sinn, über die Personenfreizügigkeit zu reden.
Nach dem Wechselbad zwischen forschen und versöhnlichen Reaktionen auf die Abstimmung vom 9. Februar ist es jetzt klar. Die EU sieht nicht nur die Abkommen der Bilateralen 1 gefährdet, sondern den Kern der Beziehungen zur Schweiz. In Zweifel zieht sie auch die Teilnahme der Schweiz an den Schengen- und Dublin-Abkommen sowie weiteren EU-Programmen. Gemeint sind damit die Forschungs-, das Erasmus- und das Medien-Programm, auch wenn sie im Bericht nicht namentlich genannt werden.
Juristisch sind solche Verknüpfungen zwar nicht zwingend. Das wird in Brüssel offen eingestanden. Politisch aber offensichtlich schon. Die EU hat bereits vor fast zehn Jahren erklärt, dass die Schengen-Freizügigkeit ohne Personenfreizügigkeit wenig Sinn mache. Jetzt stellt sie die Verknüpfung auch zu den Medien- und Bildungsprogrammen her, obschon diese nicht Teil der Bilateralen 1 sind.
«Bilaterale Konstruktion» wackelt
Die EU stellt damit fast das ganze bilaterale Gebäude zur Disposition, das sie mit der Schweiz seit Ende des vergangenen Jahrhunderts konstruiert hat. Die in den Bilateralen 1 abgeschlossenen Teilabkommen sowieso, da sie alle – und damit auch die Personenfreizügigkeit – durch eine Guillotine-Klausel miteinander verknüpft sind. Mit Schengen, Dublin und Medien aber auch zentrale Bestandteile der Bilateralen 2. Und da die Rahmenbedingungen für die Themen Zinsbesteuerung und Steuerbetrug als weitere Bestandteile der Bilateralen 2 jetzt in der OECD festgelegt und damit weitgehend ausgelagert werden, bliebe auch von diesem Paket fast nichts mehr übrig.
Der neuste Bericht über die Beziehungen der EU zur Schweiz widerspiegelt die aktuell herrschende Stimmungslage. Er markiert aber auch einen Tiefpunkt in diesen Beziehungen. Im Bericht von 2010 herrschte über mehrere Abschnitte ein positiver Ton. Zwei Jahre später pries sie die Schweiz als «verlässlichen Partner». Im neusten Bericht äussert sich die EU noch gerade an drei Stellen zufrieden. Umso länger, vielfältiger und grundsätzlicher präsentiert sich ihre Mängelliste. Und vor allem hat sich die Tonlage verschärft.

Geduldig, aber mit klarem Ziel
Ein Blick in die seit 2008 alle zwei Jahre publizierten Berichte gibt Aufschluss darüber, wie sich die EU-Positionen entwickeln. Auf leisen Sohlen verändern und verfestigen sie sich. Ganz anders als die USA im Steuerstreit mit ihren Drohungen, Terminen, publikumswirksamen Hearings oder Prozessen. Die EU verweist auf Probleme und Mängel. Sie äussert sich besorgt, meldet Bedenken an, diplomatisch zurückhaltend formuliert. Bewirkt das nichts, wird die EU etwas deutlicher. Sie deutet an, was geschehen könnte, sollten ihre Bedenken weiter ungehört verhallen. Und nützt das noch immer nichts, folgt eine nächste, höhere Stufe. Und erst dann reagiert jeweils die Schweiz.
Vom formulierten Wunsch zur Voraussetzung
Zum Beispiel bei den institutionellen Problemen: 2008 äusserte die EU gewisse Bedenken gegenüber dem Ansatz der Bilateralen Abkommen. Zwei Jahre später hielt sie fest, dass das bilaterale System «eindeutig an seine Grenzen stösst». Es vergingen weitere drei Jahre, bis sich die Schweiz zu Verhandlungen über institutionelle Fragen bereit erklärte – konkret über die korrekte Anwendung und die homogene Auslegung der Abkommen, eine dynamischere Anpassung der Abkommen an die Weiterentwicklung des EU-Rechts und ein Streitschlichtungsverfahren. Im neusten Bericht von Ende 2014 dekretiert nun die EU einen gemeinsamen institutionellen Rahmen als Voraussetzung für weitere Abkommen.
Hinhaltetaktik der Schweiz bei den Steuerprivilegien
Der Streit um die Steuerprivilegien von Unternehmen verlief nach dem gleichen Muster. Vor rund zehn Jahren meldete die EU erstmals ihre Bedenken an. Sie bezeichnete die Sonderregeln für im Ausland erzielte Gewinne, welche die Schweiz gewährt, als Verstoss gegen die Wettbewerbsregeln im Binnenmarkt. Wer den freien Zugang zu diesem Markt wünscht, müsse diese Privilegien aufheben.
Doch die Schweiz stellte sich vorerst taub. Der frühere Präsident von Economiesuisse, Gerold Bührer, erklärte 2007 bei einem Besuch in Brüssel die Steuerregeln gar als nicht verhandelbar. Er wusste um die milliardenschweren Gewinne, die sich die Schweiz mit diesen Sonderregeln auf Kosten der EU-Länder erschlichen hat. An diesem «Privileg» wollte er festhalten.
Das forsche Auftreten des Economiesuisse-Chefs nützte wenig. Nach dem Muster des «ruppigen Dreitakts», das der ehemalige Staatssekretär Jakob Kellenberger als typisch für die aktuelle Schweizer Aussenpolitik bezeichnet, wurde aus unverhandelbar später verhandelbar. Denn es drohten Gegenmassnahmen und damit wirtschaftliche Nachteile.
Für die Wende liess sich die Schweiz allerdings Zeit. Wohl deshalb, weil die EU sich vorerst moderat gab. Sie machte sich 2008 lediglich «grosse Sorgen». Zwei Jahre später beklagte sie den «langwierigen Dialog» ohne konkrete Ergebnisse. 2012 drohte sie dann mit «alternativen Ansätzen», gemeint waren Sanktionen irgendwelcher Art.
Verschiedene Länder setzten die Schweiz dann auch auf verschiedenartige «schwarze oder graue Listen», gab Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf Mitte Oktober 2014 zu bedenken, als sie in einer gemeinsamen Erklärung mit der EU den Steuerstreit hochoffiziell beendete. Die Schweiz erklärte sich bereit, die fünf von der EU kritisierten Steuermodelle aufzugeben. Im neusten Bericht von Ende letzten Jahres erwartet die EU nun die effektive und schnelle Aufhebung der Steuerprivilegien. Erst dann wird die Schweiz von den schwarzen und grauen Listen wegkommen.
Die Schweiz hat 2017 als Termin in Aussicht gestellt. Es werden dann mehr als zehn Jahre verstrichen sein, seit die EU diese Steuerprivilegien erstmals als wettbewerbsverzerrend kritisiert hatte.

Wenn sich die Schweiz beim Steuerstreit und bei den institutionellen Fragen so ausgiebig Zeit lässt, warum sollte die EU ihrerseits nicht ebenfalls etwas Geduld einfordern. Und erst recht, da der Bundesrat noch gar nicht publik gemacht hat, wie er nach der Abstimmung vom 9. Februar 2014 mit der Personenfreizügigkeit umgehen will. Will er den Verfassungstext strikt umsetzen wie mehrfach versprochen? Oder gibt er den Bilateralen Abkommen den Vorrang und will demzufolge nicht gegen das Prinzip der Personenfreizügigkeit verstossen? Klarheit gibt es bislang nicht.
Der Schweizer Missionschef in Brüssel, Botschafter Roberto Balzaretti, mag das Verhalten der EU als «orthodox» oder «apodiktisch» bezeichnen, Kommentatoren mögen der EU eine harte Haltung vorwerfen oder behaupten «die EU mauert». Das tönt wohl populär. Doch es sind hilflose Ausreden und verschleiern die Lage, wie sie sich darbietet. Sinnvoller ist es, die Botschaft aus Brüssel zu entschlüsseln.
Mehr als nur Bilateralismus
Es fällt auf, dass die EU die bilaterale Strategie nicht als bilaterales Vorhaben versteht. Die Schweiz würde sich nicht nur bilateral engagieren, sondern beteilige sich in Tat und Wahrheit an einem multilateralen Projekt.
Juristische Puristen mögen dieses Verständnis in Zweifel ziehen. Doch die EU hat plausible Gründe für ihre Einschätzung. Denn die Schweiz hat mit den Abkommen einen weit fortgeschrittenen Integrationsgrad in den europäischen Binnenmarkt erreicht. Er liegt nicht sehr viel tiefer als jener der EWR-Staaten. Und der Bundesrat will noch viel mehr: ein Stromabkommen, ein Chemieabkommen, ein Abkommen über Lebensmittelsicherheit, über öffentliche Gesundheit, Emissionshandel. Neuerdings sondiert er für ein Finanzdienstleistungsabkommen. Die Expertengruppe Brunetti hat im Ende 2014 publizierten Schlussbericht «Zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie» dazu geraten. Denn der «Marktzutritt (sei) unsicher und er kann sich jederzeit verschlechtern». Sogar eine vollständige Schliessung gewisser Märkte könnte die Schweiz als aussenstehenden Drittstaat treffen.
Sollten sich alle Wünsche des Bundesrates erfüllen, dürfte die Schweiz im Vergleich zu den EWR-Staaten einen mehr als 80-prozentigen Integrationsgrad im Binnenmarkt erreichen. Da überrascht es nicht, dass die EU die Personenfreizügigkeit als einen der vier Pfeiler dieses Binnenmarktes nicht preisgeben will.
Der Vertrag über die Personenfreizügigkeit sieht überdies vom Grundsatz her keine Halbheiten vor. Auch die oft angeführten Artikel 14 und 18 des Abkommens verpflichten die EU nicht dazu. Jeder in Rechtsfragen halbwegs kundige Leser müsste das begreifen – erst recht ein promovierter Jurist und ehemaliger Justizminister des Landes. Und wie sich die EU jetzt nicht verhandlungsbereit zeigt, tat es die Schweiz bereits des öftern. Die EU wollte beispielsweise über die Einführung der Unionsbürgerschaft verhandeln. Doch die Schweiz sagte Nein.
In ihrer Beziehungspflege zur Schweiz berücksichtigt die EU ausserdem ihr Verhältnis zu den EWR-Staaten. Darauf hat sie in ihrer vor zwei Jahren verabschiedeten Erklärung über die Beziehungen zur Schweiz ausdrücklich hingewiesen. Die Aussenminister befürchteten damals angesichts der weit fortgeschrittenen Integration der Schweiz mit der EU, dass eine neuerliche Ausweitung dieses Systems die Beziehungen zu den EWR EFTA Partnern beeinträchtigen könnte. Dass die EU dieses Risiko nicht eingehen will, ist leicht nachvollziehbar. Und das bedeutet: Wenn sie mit der Schweiz verhandelt, zieht sie immer auch ihre Beziehungen zu anderen Verhandlungspartnern mit ins Kalkül ein.
Zurück in die 70er Jahre des letzten Jahrhunderts?
Die Erklärung der EU-Aussenminister macht klar, worum es jetzt geht – und was der ehemalige Chefunterhändler Jakob Kellenberger in seinem kürzlich publizierten Buch «Wo liegt die Schweiz?» diagnostizierte. Es geht nicht um Pro oder Kontra Bilateraler Weg, sondern «zwei Auffassungen von Bilateralismus liegen miteinander im Wettstreit». Der heutige Bilateralismus, der eine weitgehende Integration in den EU-Binnenmarkt anstrebt, und der alte Bilateralismus der 70er Jahre des vergangenen Jahrhunderts, der sich mit Freihandel und damit vor allem Zollabbau zufrieden gab. Also: Fortentwicklung oder Rückentwicklung.
Der Entscheid ist nun fällig. Dazu fordert die EU letztlich die Schweiz auf, wenn sie in ihrer jüngsten Erklärung den Kern der Beziehungen bedroht sieht. Sie sagt damit nichts anderes als in der Schweiz die zwei entgegengesetzten Fronten fordern. Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» ebenso wie die Stimme von Herrliberg. Es geht nicht mehr nur um die Personenfreizügigkeit. Sondern: Wollen wir weiter auf dem Trittbrett des Binnenmarktes mitfahren oder uns absondern und – aus Sicht der EU – ein Drittstaat werden.
Die EU hält die Schweiz nicht davon ab, den Rückwärtsgang einzuschalten. Eines ist aber gewiss. Als Drittstaat böte sie der Schweiz nicht die gleichen Zugangsrechte – weder den Exporteuren, den Forschern, den Studentinnen und Studenten, der Filmbranche noch den Banken. Und so halbherzig das Dublin-Abkommen auch umgesetzt wird, die «Insel» Schweiz gewänne mit einem Schlag an Attraktivität. Die Herkunftsländer Italien oder Griechenland wären uns gegenüber juristisch nicht mehr zur Rückübernahme von Asylsuchenden verpflichtet.
Es gilt also abzuwägen. Zugleich hält uns niemand davon ab, die Zuwanderung EU-konform zu bremsen. Die EU opponiert nicht, wenn die Schweiz mehr in die Fachkräfte-Ausbildung investiert. Das kostet allerdings – und nicht wenig. Die UBS schätzt den «Brain Gain» auf jährlich mehrere Milliarden Franken, den die Schweiz erzielt, weil wir bei der Ausbildung gespart haben. Auf diesen Gewinn müssten wir verzichten.
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