Es geht um mehr als nur ein Palmöl-Abkommen
Das Pro und Kontra zum Freihandelsabkommen mit Indonesien ergebe kein eindeutiges Ergebnis, stellt die NGO Public Eye fest. Sie sagt deshalb weder Ja noch Nein für die Abstimmung Anfang März. Auch Alliance Sud enthält sich der Stimme. Unter den grossen Hilfswerken positioniert sich einzig Swissaid klar für ein Ja. Pro Natura, der Bruno Manser Fonds, kleinere NGOs und vor allem die Kleinbauernorganisation Uniterre fordern hingegen «Stop Palmöl» und sagen Nein zum Indonesien-Abkommen.
Noch während der parlamentarischen Debatte waren Entwicklungs- und Umweltorganisationen zusammen mit den Bauernorganisationen geschlossen für den Ausschluss von Palmöl aus dem Abkommen. Das Ansinnen scheiterte nur knapp. Leer ausgegangen sind die Verlierer allerdings nicht. Das Abkommen enthält zumindest Nachhaltigkeitskriterien für Palmöl-Importe. Für nachhaltig produziertes Palmöl gelten neu reduzierte Zölle. Es wird also tariflich bevorzugt – ein Novum in der Geschichte der Schweizer Freihandelspolitik.
Ein Stück fairer Handel statt nur Freihandel
Für Swissaid markiert das Abkommen einen «Paradigmenwechsel vom Freihandel zum fairen Handel». Für Public Eye birgt die Nachhaltigkeitsbestimmung grosses Potenzial. Auch die grösste indonesische Umwelt- und Menschenrechtsorganisation WALHI, mit der Public Eye enge Kontakte pflege, erachte die Bestimmung als Chance, die sie in den Verhandlungen mit der EU nutzen wolle.
Die Organisationen hinter dem Referendum kritisieren die Nachhaltigkeitsbestimmungen hingegen als «zahnlos». Es fehlten griffige Kontrollmechanismen, bei Verstössen drohten kaum Sanktionen. Und vor allem kontrolliere sich die Palmölindustrie selber. Denn in der für die Kontrolle zuständigen Organisation Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) dominieren die Palmölproduzenten.
RSPO hat zum Ziel, die Zerstörung von artenreichen Tropenwäldern zu begrenzen. Sie will darauf achten, dass die Rechte der lokalen Bevölkerung garantiert werden. Der Organisation wird allerdings eine zu lasche Kontrolle vorgehalten. Ihre Standards hat RSPO zwar kürzlich verschärft. Ob damit die Kritik verstummt, ist offen. Die NGO – und diesbezüglich sind sich alle einig – wollen jedenfalls den Druck aufrechterhalten – und weiterhin auf schärfere Kontrollen drängen.
Eigentlich ist es erstaunlich, dass das Indonesien-Abkommen ausgerechnet wegen der Palmöl-Frage viel Aufhebens verursacht. Von den gesamten Palmölimporten der Schweiz stammt nicht einmal ein Prozent aus Indonesien. Viel wichtiger sind die Importe aus Malaysia, den Salomon-Inseln, aus Kambodscha und aus Côte d’Ivoire. Mit der neuen Bestimmung wird Indonesien allenfalls mehr Palmöl in die Schweiz und die anderen EFTA-Länder verkaufen können – auf Kosten anderer Anbieter –, denn die Menge ist kontingentiert.
Es geht nicht nur um Indonesien und Palmöl
Die Nachhaltigkeitsklausel wirkt trotzdem als Signal: Das gilt vor allem für die sich seit 2012 hinziehenden Freihandels-Verhandlungen mit Malaysia. Sie wurden nach dreijähriger Pause vor einem Jahr wieder aufgenommen. Für Malaysia ist der Marktzugang für Palmöl eines der Hauptanliegen. Die EFTA-Staaten beharren nun aber auf der Indonesien-Formel. Und da die Schweiz 2019 aus Malaysia fast zweihundertmal mehr Palmöl als aus Indonesien importierte, hätte eine gleichlautende Bestimmung viel mehr Bedeutung.
Die Nachhaltigkeitsklausel soll aber auch über Palmöl hinaus Wirkung zeigen. Das fordern die NGOs insbesondere mit Blick auf das Abkommen mit den Mercosur-Staaten Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay. «In der Substanz» – wie offiziell verlautet – wurden die Verhandlungen im August 2019 abgeschlossen. Anderthalb Jahre später ist das Abkommen aber noch immer nicht unterzeichnet und auch nicht publiziert. Einzig eine siebenseitige Zusammenfassung und ein so genannter Faktencheck des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO sind öffentlich zugänglich.
Bei Mercosur sollen es die Konsumentinnen und Konsumenten richten
Auch das Mercosur-Abkommen enthält Bestimmungen über Handel und nachhaltige Entwicklung. Sie sind aber nur vage formuliert. Das SECO rechtfertigt das unter anderem damit, dass bei den aus den Mercosur-Staaten importierten Produkten keine separaten Lieferketten wie beim Palmöl bestünden, welche die Rückverfolgbarkeit der Produkte möglich machten. In einem Faktencheck appelliert das Staatssekretariat an die Konsumentinnen und Konsumenten sowie die Importeure: Ihnen komme «eine grosse Verantwortung zu». Sie könnten durch ihre Nachfrage steuern, welche Produkte importiert würden.
Freihandel und Klimawandel
Zum Klimaschutz heisst es im Mercosur-Abkommen lediglich, dass die Vertragsparteien verpflichtet seien, das Pariser Klimaabkommen umzusetzen. Damit verbunden sei ein Mechanismus zur Überprüfung, ob das auch wirklich passiere. Dass das Mercosur-Abkommen den Klimawandel bremst, ist damit aber nicht gewährleistet. Und ob internationaler Handel nachhaltige Entwicklung stärkt, wie Economiesuisse jüngst titelte, ist keineswegs sicher. Neue Technologien mögen zuweilen «zu ressourcenschonenderer Produktion und zu stärkerer Nachfrage nach ökologisch nachhaltigen Produkten führen», wie der Wirtschaftsverband schreibt. Ein Beleg für die Klimafreundlichkeit von Freihandelsabkommen ist das aber nicht. Im Falle des Mercosur-Abkommens muss es sogar bezweifelt werden.
Gemäss einer vom World Trade Institute der Universität Bern durchgeführten Studie über die Folgen für die Umwelt würde der Anstieg der Treibhausgasemissionen in der Schweiz zwar nur 0,1 Prozent und in den Mercosur-Ländern nur 0,02 Prozent betragen. Bezüglich Abholzung in den Mercosur-Ländern würde die Zunahme zwischen 0,02 und 0,1 Prozent liegen. Das scheint praktisch nichts zu sein. Doch der Trend zeigt eben in die falsche Richtung. Denn für die Erfüllung der globalen Klimaziele braucht es statt einer wenn auch nur geringen Steigerung eine starke Reduktion der Abholzung und der Treibhausgase.
Auch in der EU gibt es Forderungen nach mehr Ökologie
Die Debatte über Freihandel und Klimaziele ist auch in der EU längst lanciert – ebenfalls im Zusammenhang mit einem vor knapp zwei Jahren abgeschlossenen Abkommen mit den Mercosur-Staaten. 20 Jahre lang zogen sich die Verhandlungen hin. Beim Abschluss wurde es als Abkommen für die grösste Freihandelszone der Welt gefeiert.
Doch die Euphorie ist schnell verflogen. In Frankreich, den Niederlanden, in Irland, Luxemburg und im österreichischen Parlament regte sich bald Widerstand. Selbst Bundeskanzlerin Angela Merkel begann sich im vergangenen Herbst zu distanzieren. Das EU-Parlament votierte mit grosser Mehrheit gegen das Abkommen in der jetzigen Form.
Im Abkommen wird zwar die Einhaltung ökologischer und sozialer Standards versprochen. Auch sollte es EU-Ländern gestattet sein, Importe von Gütern zu blockieren, die mit dem Verdacht auf Umweltzerstörung behaftet sind. Doch es fehlten wirksame Instrumente, um gegen Abholzung und Menschenrechtsverbrechen vorzugehen, kritisieren Gegner des Abkommens. Das vorgesehene Streitschlichtungsverfahren soll nämlich bei den Bestimmungen zur Nachhaltigkeit keine Anwendung finden. Ausgerechnet in diesem Bereich setzt das Abkommen auf Dialog und Kooperation. Heute ist aber klar: Nur wenn die Überwachung verschärft wird, dürfte das Abkommen eine Chance haben. In der jetzigen Form droht der Vertrag zu scheitern. Wie es für das Mercosur-Abkommen mit der Schweiz aussieht, ist noch offen.
Für ein neues Aussenwirtschaftsgesetz
Nicht nur Ökologie und Klimaschutz werden heute eingefordert. In Handelsverträgen geht es auch um Saatgut und Sortenschutz, die Kleinbauern benachteiligen und im schlimmsten Fall die Ernährungssicherheit der lokalen Bevölkerung gefährden können. Oder es geht um Patentrechte, beispielsweise auf Medikamenten, die durch den Patentschutz unbezahlbar werden. Aber: Ist ein Abkommen ausgehandelt stehen Änderungen nicht mehr zur Diskussion. Es bleibt nur die Wahl zwischen Ja oder Nein zum Text, auf den sich die Unterhändler unter Ausschluss der Öffentlichkeit verständigt haben. Auch im Vorfeld der Verhandlungen wird nicht über Alternativen diskutiert. Genau das müsste aber passieren, meint Thomas Cottier, emeritierter Professor für Handelsrecht an der Universität Bern. Damit verknüpft fordert er ein neues Aussenwirtschaftsgesetz, da das geltende Gesetz viel zu eng formuliert sei. Gemäss Bundesverfassung muss der Bundesrat in der Aussenwirtschaftspolitik die Interessen der schweizerischen Wirtschaft im Ausland wahren. Von Umwelt und Menschenrechten ist da keine Rede. Entsprechend spielen sie in den Verhandlungen nur eine Nebenrolle.
Mit Bezug zum Freihandelsabkommen Schweiz–China schlägt Cottier in einem kürzlich publizierten Gutachten über «Menschenrechtsverstösse und Umweltschäden im internationalen Handelsrecht» ein neues Aussenwirtschaftsgesetz mit einem viel breiteren Zielkatalog vor. Es sollte sich neu an den in Artikel 54 der Bundesverfassung verankerten aussenpolitischen Zielen orientieren. Dazu gehören nicht zuletzt die Linderung von Not und Armut in der Welt, die Achtung der Menschenrechte, die Förderung der Demokratie und die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.
Ein solches Aussenwirtschaftsgesetz würde von Beginn an den Spielraum für Freihandelsabkommen viel breiter abstecken. Die Schweizer Unterhändler müssten menschen- und umweltrechtliche Anliegen offen vertreten und stärker gewichten. Es wäre nicht einmal ein schweizerischer Sonderweg. Denn die UNO-Agenda 2030 zur nachhaltigen Entwicklung fordert ausdrücklich einen globalen Handel unter fairen Produktionsbedingungen, von dem alle Staaten profitieren sollten. Und zur Agenda2030 haben sich alle Staaten, auch die Schweiz, verpflichtet. Die Debatte über das Indonesien-Abkommen könnte ein erster, wenn auch kleiner Schritt dahin sein.
Siehe auch zu «Streit um Palmöl»
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Keine.
Mit Nachhaltigkeitsbestimmungen in Handelsverträgen ist es noch nicht getan. Die Bestimmungen müssen auch praktisch umgesetzt und die Umsetzung von unabhängigen Dritten regelmässig überprüft werden. Die genannten Länder sind alle am unteren Ende der Liste der korrupten Länder von TI zu finden (siehe https://www.transparency.de/cpi/cpi-2020/cpi-2020-tabellarische-rangliste/): Indonesien: Rang 102 (37 Punkte), Malaysia: Rang 57 (51 Punkte), Brasilien: Rang 94 (38 Punkte), etc. Die Befürchtung, dass griffige Kontrollen in einem solchen Umfeld nur bedingt umgesetzt werden, ist deshalb durchaus angebracht. Insofern scheinen mir Zweifel an der Umsetzbarkeit solcher Vereinbarungen berechtigt.
Das grösste Problem sehe ich bei der flächendeckenden Korruption in vielen Entwicklungsländer. Die Privatwirtschaft leistet da ganze Arbeit. Solange Korruption vorherrscht ist Kontrolle unmöglich, alles wird unterlaufen. Frage: Wie kann Korruption bekämpft werden?
Der Artikel ist sehr interessant, weil er über das Palmöl hinaus die ganze Problematik aller anstehenden Freihandelsabkommen einbezieht. Um bei Indonesien zu bleiben, so ist das Palmöl das Aushängeschild, anhand von dessen klar wird, dass schwammige Nachhaltigkeitsklauseln nutzlos sind, aber auch, dass Palmöl zu anderen fragwürdigen Aspekten des Handels mit Indonesien führt. Diese Klausel hat einen grossen «Geburtsfehler», sie kam erst ins Spiel, als 2018 das FHA kurz vor dem Scheitern stand. Die beiden eidg. Räte waren sich uneinig , was der Einbezug des Palmöls betraf. Erst die Einführung dieser Klausel und die Mengenbegrenzung vermochten 2019 die Stimmung im Nationalrat zu ändern, weil der Bauernverband nachgab. Die Linke war zu diesem Zeitpunkt noch gegen das FHA. Die SP hat in der Zwischenzeit einen Gesinnungswandel durchgemacht: statt die Inhalte dieser Klausel kritisch zu durchleuchten und das Referendum zu unterstützen, hat sie dieses fragwürdige Konstrukt zum neuen Paradigma auch für zukünftige FHA hochstilisiert, ohne die generelle Bedeutung von FHA kritisch zu hinterfragen und wesentlich dazu beitragen, solche Klauseln wirklich griffig zu machen. Sie hat nicht bemerkt, dass die korrupte indonesische Politkaste mit der Omnibus-Gesetzgebung gezielt auf eine Expansion der Palmölproduktion setzt. Bald werden die Urwälder im militärisch besetzten West-Papua brennen und es wird zu neuen Vertreibungen von indigenen Kleinbauern und -bäuerinnen kommen.