Warum die Lenkungsabgabe ein Papiertiger blieb
Kurz nach der Atomkatastrophe in Japan schlug die damalige Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf eine ökologische Steuerreform vor. Diese basiert auf einer Lenkungsabgabe auf allen Energieträgern. Der Bundesrat beschloss darauf, diese Steuerreform ab 2020 einzuführen; dies als Mittel, um die zweite Etappe seiner Energiestrategie 2050 umzusetzen. Die erste Etappe dieser Energiewende, eine umfangreiche Gesetzesvorlage, hat das Parlament inzwischen mit grosser Mehrheit befürwortet; über das Referendum der SVP stimmt das Volk im Mai 2017 ab. Doch jetzt kneift die Energiekommission des Nationalrats: Sie hat Widmer-Schlumpfs Lenkungsabgabe letzten Dienstag geschlossen beerdigt; diesmal sogar mit Unterstützung der SP.
Solche Begräbnisse, so zeigt die rückblickende Analyse, verfasst vom Autor im Jahr 2012, haben in der Schweiz Tradition. Sogar Familientradition: Nach dem Atomgau 1986 in Tschernobyl beantragte der damalige Energieminister Leon Schlumpf, der Vater von Eveline, eine Lenkungsabgabe im Energieartikel zu verankern. Doch Wirtschaft und Rechtsparteien bekämpften Leon Schlumpfs Vorschlag. Darauf unterbreitete der entmutigte Bundesrat dem Parlament den Energieartikel ohne Abgabe.
Marktkonforme Ökosteuern scheitern
Auch Leon Schlumpf war nicht der erste. Schon in den 1970er-Jahren schlugen Ökonomen und liberale Politiker Lenkungsabgaben vor mit dem Ziel, die Kosten des Naturverbrauchs ins wirtschaftliche Preissystem zu integrieren. Lenkungsabgaben gelten als marktkonformes Mittel zum Schutz der Umwelt, sofern sie die Fiskalquote nicht erhöhen. Darum muss der Ertrag der Abgabe in die Volkswirtschaft zurück fliessen, also an die Bevölkerung und Wirtschaft zurück verteilt werde. Die Ökosteuer folgt damit einem einfachen Prinzip: Wer Energie verschwendet und so die Umwelt belastet, wird finanziell bestraft, wer die Umwelt schont, wird belohnt.
Im Grundsatz unterstützten auch bürgerliche Parteien solche Ökosteuern. «Nach dem Verursacherprinzip ist die Beanspruchung knapper Umweltgüter durch Abgaben zu dämpfen», schrieb etwa die FDP 1987 in ihr «Manifest für Umweltschutz». Seither wurde dieser Grundsatz tausendfach wiederholt. In der Praxis aber bekämpfte die politische Mehrheit alle konkreten Vorlagen: Darum scheiterten Öko-Steuern auf Energie ebenso wie der «Öko-Bonus» im Verkehr.
Verpönte Förderabgaben gelingen
Öko- oder Energielenkungsabgaben unterscheiden sich von Finanzierungs- oder Förderabgaben. Denn den Ertrag von Förderabgaben verwendet der Staat, um Subventionen zu finanzieren. Grundsätzlich sind Förderabgaben bei Ökonomen und liberalen Parteien zwar verpönt, weil sie den Markt verzerren und die Fiskalquote erhöhen. In der Praxis aber liessen sich diese fragwürdigen Förderabgaben stets durchsetzen. Beispiele: Der Bund konnte die Abgaben auf Benzin und Dieseltreibstoff widerstandslos erhöhen, um den Ausbau von Strassen und Bahnen zu finanzieren. Er nutzt einen wachsenden Teil der CO2-Abgabe auf Brennstoffen, um energetische Gebäudesanierungen zu subventionieren. Zudem führte er eine Förderabgabe auf konventioneller Elektrizität ein und subventioniert mit dem Ertrag den Strom aus Alternativanlagen mit einer kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV). Gemäss erster Etappe zur Energiestrategie 2050 sollen neu auch Wasserkraftwerke subventioniert werden.
Für diese Diskrepanz zwischen Prinzipen und Praxis gibt es mehrere Gründe. Der Naheliegendste: Um wirksam zu lenken, muss eine Ökosteuer viel höher sein als eine Förderabgabe. Das weckt Widerstand nicht nur bei Energieverkäufern und energieintensiven Branchen, sondern auch bei Leuten am Stammtisch. Die Schlagzeile «Benzinpreis steigt auf fünf Franken» verbreitet Schrecken, auch wenn man im Kleingedruckten erfährt, dass dieser Betrag erst 2050 erreicht werden soll, und dass diejenigen, die weniger Benzin verbrauchen als der Durchschnitt, durch Rückverteilung des Etrags unter dem Strich finanziell profitieren.
Produktivität contra Umsatz
Lenkungsabgaben steigern die Produktivität des Energie- und Rohstoffeinsatzes und fördern darüber hinaus energiesparendes Verhalten. Das ist ökologisch und ökonomisch erwünscht. Doch die steigende Produktivität vermindert den Umsatz, den die Wirtschaft mit energie- und rohstoffintensiven Produkten erzielt. Das weckt den Widerstand der Wirtschaftsverbände und ihren Interessenvertretern in Regierungen und Parlamenten. Auf der andern Seite fehlt eine starke Lobby, die sich für die reine (Markt-)Lehre einsetzt.
Die – grundsätzlich verpönten – Förderabgaben hingegen subventionieren einzelne Branchen direkt, etwa die Bauwirtschaft oder die Produzenten von Alternativenergie. Darum werden sie von interessierten Lobbies oder parteiübergreifenden Allianzen aus Gewerbe und Umweltverbänden unterstützt. Förderabgaben begünstigen zusätzliches Tun und damit das Umsatzwachstum der Wirtschaft, ohne Bestehendes wie etwa den Weiterbetrieb von ineffizienten Gebäuden oder Anlagen zu verhindern. Subventionen sind zwar weniger produktiv als marktkonforme Instrumente, weil sie Mitnahmeeffekte und bürokratischen Leerlauf verursachen. Doch auch Leerlauf steigert den Umsatz der Volkswirtschaft.
Im Konflikt zwischen Produktivität und Umsatz, zwischen marktkonformer Ökologie und subventioniertem Wirtschaftswachstum, hatten Umsatz und Wachstum in der real existierenden Politik stets Vorrang. Deshalb blieb die grundsätzlich als richtig befundene Energielenkungs-Abgabe ein Papiertiger – und wird es wohl bleiben.
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Dieser Artikel ist im August 2012 erstmals auf Infosperber erschienen.
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
keine
Dieser Beitrag gefällt mir. Auch bei Lenkungsabgaben, die voll zurückerstattet werden, gibt es halt Gewinner und Verlierer. Und solche Pigou-Steuern haben noch andere ökonomische und politökonomische Schwierigkeiten.
Guter Artikel, der eines der bedauernswerten politischen Probleme der insgesamt eigentlich wünschenswerten Ökosterreform gut erklärt.
Steuerreform…. da reklamieren immer diejenigen, die aktuell profitieren und befürchten müssen, künftig ihren adequaten Teil zahlen zu müssen.
Wir sollten unsren Forkus auf das Sparpotential richten. Vieles ist mit ungerechten Steuern und Abgaben belegt. Hier muss es Erleichterung geben!
Ein guter Ansatz haben die Grünliberalen. Doch es muss weitergehen.
(fast) alle möchten Vollbeschäftigung, doch Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände tolerieren und befürworten sogar Abgaben auf Löhne. Was hat denn z.B. die IV und die EO mit den Löhnen zu tun? Allgemeine Staatsaufgaben über Lohnprozente zu finanzieren ist ein Skandal, an den wir uns leider gewöhnt haben… Lohnprozente sollten mindestens teilweise zu Energieprozenten gemacht werden. Arbeit würde etwas günstiger und Energie im gleichen Mass etwas teurer. Die Unabhängigkeit unsres Landes würde etwas besser.
Die Industrie könne sich die Energiewende nicht leisten, liess die Ems-Chemie verlauten, mit einem Lohnprozent sei das viel zu teuer…
Wir könnten ja etwas nachhelfen, die Industrie und das Gewerbe mitsamt der Arbeitnehmerschaft und der ganzen Kundschaft etwas schonen.
Energiewende beschleunigen und statt 1 Lohnprozent mindestens deren zwei umlagern… Die Produkte würden ganz gewiss günstiger, somit könnte fast alle damit zufrieden sein. Was spricht denn dagegen?
Die Analyse ist bestimmt richtig. Die Stammtisch-Problematik ist leider wichtig. Aber sie wäre vermutlich mit ein kl. wenig Information zu überwinden. Das Problem des asymmetrischen Anreizes ist hingegen strukturell, sozusagen. Wenn der gute Schein es nahe legt, gibt man sich korrekt, steht angeblich für Lenkung ein, sobald es um die Wurst geht, will man selektiv die Wurst. (Ein ganz übles Beispeil ist diesebezüglich übrigens der Lobbyverband Swisscleantech.) Ich glaube, die grundlegendste Ursache ist noch tiefer verwurzelt. Wir Menschen streben prinzipiell nach selektivem Vorteil, geben uns aber gerne als fair oder sogar altruistisch aus. Eine Lenkungsabgabe mit pro-Kopf Rückverteilung bietet keinen selektiven Vorteil. Sie ist der Inbegriff der Gleichbehandlung, zusammen mit dem Grundeinkommen, übrigens. Die passive Unterstützung ist darum gering, die aktive Unterstützung fast inexistent. Die menschliche Natur ist zu scheinheilig und zu unfair. Traurig aber wahr. Eine Expertokratie, würde, so vermute ich, wohl Lenkungsabgaben einführen (vielleicht sogar ein Grundeinkommen). Bestimmt so, wenn die Experten streng unabhängig wären in die Kiste müssten, wenn sie Teile der Bevölkerung selektiv bevorteilen — wenn sie unfair sind. Ob sie unfair sind und bestraft würden, müssten andere Experten bestimmen. Gerade läuft ja in Amerika etwas, was uns Anlass sein sollte, die franco-amerikanische Demokratie zu hinterfragen und zu ersezten.
Diese Analyse der Widerstände gegen die Einführung eines (in der Theorie) wirksamen Lenkungssystem zum Schutz öffentlicher Umweltgüter ist zwar zutreffend. – Und denoch ist das absehbare Aus des Klima- und Energie-Lenkunssystems (KELS) nicht wirklich zu bedauern. Ich denke da an die Tatsache, dass «Lenkungssysteme» (im Allgemeinen und KELS im Besonderen) zwar das «Verursacherprinzip» postulieren, dessen konsequente Anwendung aber gerade verhindern. – Wieso?
Selbst ein wirksames – sprich auf ausreichend hohen Abgaben basierendes und deshalb die erwünschte Lenkung entfaltendes – Lenkungssystem kann zwar als «marktkonformes Mittel zum SCHUTZ der Umwelt» betrachtet werden. Gleichzeitig bleiben aber die Kosten für ENTSTANDENE SCHÄDEN ungedeckt; weil ja die Einnahmen aus Lenkungsabgaben getreu Lehrbuch zu hundert Prozent rückverteilt werden. –
Mit anderen Worten werden Abgaben zwar verursachergerecht erhoben – also dort wo, und im Umfang wie (beispielsweise) Emissionen entstehen. Gemäss Verursacherprinzip müssten die Einnahmen aber konsequenterweise auch für die Deckung von Folgekosten eingesetzt werden. – Im Klima- und Energiebereich hiesse dies, «die Beanspruchung knapper Umweltgüter durch Abgaben zu dämpfen», sowie die Einnahmen zweckgebunden zur Finanzierung von Anpassungsmassnahmen an den fortschreitenden Klimawandel einzusetzen. (Siehe auch: http://www.alliancesud.ch/de/politik/klima-und-umwelt/klimapolitik-und-finanzierung/das-aus-fuer-das-kels-ist-kein-verlust)
Natürlich wäre es prinzipiell korrekt, wenn die Verursacher alle Geschädigten entschädigen würden. Praktisch ist es etwas schwierig und das Bessere riskiert zum Feind des Guten zu werden. In der Praxis: Wäre das wirklich besser? Bevor die Entwicklungshelfer (im Windschatten der Hauseigentümer) die hohle Hand machen, lohnt sich diese Überlegung: Würden alle Lenkungsabgaben an die Geschädigten gezahlt, würden die Geschädigten zwar Geld erhalten, aber nur unter der Voraussetzung, dass sie geschädigt sind. Nicht wirklich wünschenswert, was dann entstünde und bliebe, finde ich. Der grosse Vorteil der Rückverteilung per capita — bitte 100%, was aber nicht jedem «Lehrbuch» entspricht — ist, dass damit Schäden vermieden werden können. Genau hier liegt meines Erachtens der enorme Vorteil der Rückverteilung gegenüber einer Steuer: Der Staat hat im Fall einer Steuer einen Anreiz das Einkommen zu maximieren, statt die Schäden zu minimieren. Es mag nun argumentiert werden, dass auch die pauschal begünstigte Bevölkerung diese Tendenz hat, aber keine andere Mittelverwendung ist diesbezüglich besser. Dies aus dem Grund, der oben schon erwähnt ist (kein selektiver Vorteil). Auch darum sollten besser unabhängige Experten über die Abgabenhöhe entscheiden, nicht die Bevölkerung, schon gar nicht der Staat im herkömmlichen Sinn. Lenkungsabgaben wecken Begehrlichkeiten. Andererseits, wenn das Geld nicht im Land bliebe, hätte das u.U. Charme, denn das würden nur wenige gerne sehen — im Inland.
Auch wenn ich einige der Überlegungen von Hrn. Vogelsanger nachvollziehen kann, das Problem, dass sich im Klimabereich stellt, ist folgendes: Gemäss Pariser Klimaübereinkommen müssen wir rasch und gleichzeitig (a) drastisch Emissionen senken (um das Vermeidbare zu vermeiden) UND (b) Anpassung finanzieren (um das nicht mehr Vermeidbare minimieren) – und zwar entsprechend unserer Klima-Gesamtverantwortung sowohl im In- als auch im Ausland. Zur Zeit finanzieren wir globale Klimaschutzbeiträge jedoch aus dem allgemeinen Staatshaushalt; genauer gesagt v.a. aus dem Budget der Entwicklungszusammenarbeit. Das widerspricht dem Verursacherprinzip, nach welchem die Mobilisierung von sog. Klimafinanzierung dort ansetzen sollte, wo die Ursache des Problems liegt – also bei den (Viel-)Emittenten. – Wieso also nicht CO2-Abgaben, welche genau dieser Logik folgen, für eben diese Klimafinanzierungsbeiträge der Schweiz (welche bis 2020 auf über 1 Milliarde Franken pro Jahr ansteigen könnten) verwenden, statt das Budget für Armutsbekämpfung zu plündern?
Die Frage ist dann doch, Herr Staudenmann: Wer ist der Verursacher? Sind es die Produzenten, die Konsumenten oder ist es … der Staat, der es verpasst, das Problem durch geeignete Regulierung zu lösen. Da erstere das Problem eindeutig nicht lösen können, ist klar der Staat der Verursacher. Soll dem Verursacherprinzip genüge getan werden, muss der Staat bezahlen. (Es hilft, sich von Illusion, Selbstbetrug und Lügenmächen zu trennen, die suggerieren, wir alle seien der Staat.) Wird der Staat verpflichtet, für Schäden hier oder anderswo aufzukommen, wir er sich schliesslich überlegen, ob es dienlich ist, das Problem weiterhin nicht zu lösen.
Ich wage zu behaupten: Der wahre Grund, weshalb Sie es befürworten und bevorzugen, dass die Entwicklungshilfe sich aus dem Aufkommen der CO2-Abgabe bedient, ist nicht, dass dies logisch oder dienlich wäre. Der Grund ist: Dort ist Geld besonders leicht zu holen — wenn der HEV es schafft … . Geschieht es, könnte die Folge leicht diese sein: Das «Budget für die Armutsbekämpfung» wird dennoch geplündert — oder erst recht. Schliesslich müssen — nicht vergessen — die CO2-Emissionen auf Null gehen. Dann gibts aus dem CO2-Abgabentopf nichts mehr für die Armen dieser Welt — Schäden aber weiterhin.
Oder es gibt weiterhin Geld aus dem Topf, aber dann gehen die CO2-Emissionen nicht auf Null. Soll der Staat diesen sogenannten «perversen Anreiz» schaffen!? Nein. Danke! Das Problem habe ich im Prinzip schon in meinem vorherigen Kommentar beschrieben.
Das erstaunt mich jetzt schon ein bischen. Sie finden also der Staat ist Verursacher des Klimaproblems und die Produzenten könnten selber nichts gegen ihre Emissionen unternehmen? Das tönt mir dann schon ein bischen zu stark nach Planwirtschaft. Oder argumentieren Sie auf der Linie Freiheit und Profite den Unternehmen, Risiko und Kosten dem Staat – und in dieser Formel ist Staat = Allgemeinheit. Ich finde diesen Ansatz falsch. Wer Treibhausgase produziert (oder als KonsumentIn solcher Produkte mitverantwortet), soll auch für die dabei entstehenden Schäden/Kosten aufkommen (oder als KonsumentIn über die weitergegebenen höheren Preise) aufkommen. Das ist das Wesen des Verursacherprinzips .. und entfaltet im Falle von Treibhausemissionen «nebenbei» auch noch eine Lenkungswirkung. Denn THG-freie vergleichbare Produkte würden so relativ günstiger. – Bezüglich der Querfinanzierung, die ich anführte, haben Sie mich wohl missverstanden. Es geht nicht darum, Armutsbekämpfung via Klimaabgaben zu finanzieren. Sondern anders herum und im Gegenteil, Klimaschutz und Anpassung eben gerade NICHT mit bestehenden Mitteln für Entwicklungszusammenarbeit zu berappen. Denn das sind zwei paar Schuhe. Internationaler Klimaschutz hat nichts mit Armutsbekämpfung zu tun. Im besten Fall verhindert er höchstens zukünftige, zusätzliche klimawandelbedingte neue Armutsfälle. Deshalb postuliert die Klimakonvention ja auch neue und zusätzliche Mittel für Klimafinanzierung. Und eben, am besten von Verursachern
Mich erstaunt immer wieder, wie sehr verdrängt wird, wer für Klimawandel verantwortlich ist. Es ist klar der Staat. Wobei, jeder (doch) ein kleinwenig Teil des Staates ist, und manche Individuen es sehr ausgeprägt sind, auch solche, die nicht offiziell Teil des Staates sind, aber einige sind eben sehr viel mehr Teil des Staates als andere. Eines der wichtigsten Prinzipien des Staates ist die Wirtschaftsfreiheit. Innerhalb der gesetzlichen Grenzen darf jeder seinen Vorteil suchen und die Kosten abwälzen. Jeder ist sowieso frei zu konsumieren, was verfügbar ist. Interessanterweise ist das Konsumfreiheitsprinzip nicht postuliert (nach meiner Wahrnehmung), obschon dieses Prinzip — anders als die Wirtschaftsfreiheit — durchgängig konsequent vom Staat respektiert wird (abgesehen, selten, von illegal importierten oder illegal produzierten Gütern). Das Postulat der Konsumfreiheit ist gar nicht nötig, denn es ist für uns selbstverständlich (müsste nicht so sein). Die Produzenten sind in Kokurrenz (die Kosumenten übrigens auch). Damit ist klar, dass jeder Produzent (und auch Konsument) den Konkurrenten mit der Zeit verdrängen wird, der bei der Internalisierung von Gewinnen und der Externalisierung von Kosten besser abschneidet. Die Lösung muss darum staatlich sein, oder, von mir aus «politisch». Wer an den Regeln dreht, oder es unterlässt, ist verantwortlich. Das heisst alle sind verantwortlich, z.T. mehr, z.T. weniger, aber niemals in der Rolle als Produzenten oder Konsumenten.
Sind Sie, Herr Staudenmann, wirklich der Meinung, dass die Verursacher von Schäden die Geschädigten entschädigen sollen? Tatsächlich?
Was mich betrifft: Ich bin dafür, dass Schäden nicht verursacht werden.
Es mag sein, dass Entschädigung in Ausnahmefällen Sinn macht, nämlich, wenn Schäden nicht vermieden werden können oder konnten, was bekanntlich bei Klimawandel der Fall ist. Die Grosse Herausforderung bezüglich Klimawandel ist aber die Vermeidung weiterer Schäden, besonders das schnelle Erreichen des Nullemissionsziels.
Null CO2-Emissionen kann die Lenkung mit Rückverteilung erreichen, wenigstens theoretisch. Die Entschädigung kann DAS bestimmt nicht schaffen.
Es ist ok oder sogar dienlich, wenn Sie zusätzliche Mittel für andere Länder fordern. (Wofür genau wäre dann noch eine andere nützliche Diskussion.) Aber fordern Sie diese zusätzlichen Mittel vom Staat: Ein eigenes Budget, bitte, und eine vertiefte und nützlichen Diskussion darüber, warum diese zusätzlichen Mittel gerechtfertigt sind.
Wenn Sie hingegen Mittel aus dem CO2-Abgabentopf abzweigen, und dem Ende des KELS applaudieren, dann sind Sie Teil des Klimaproblems, nicht Teil der Lösung. Dann sind Sie Teil des Staates. Dann richten Sie Schaden an. Überall. Dann sollten Sie persönlich voll für die Schäden aufkommen müssen, die Sie verursachen. Was leider schwierig durchsetzbar wäre.
(Ich hoffe, die Redaktion lässt ausnahmsweise «zwei Meinungen hintereinander» zu. Dafür enthalte ich mich nun der Diskussion.)