Schweiz – EU: Das Versteckspiel läuft ab

Es war eine schwere Niederlage für die SVP am letzten September-Wochenende. Die Kündigung der Bilateralen Abkommen wollte das Stimmvolk nicht riskieren. Zu den Siegern dürfen sich die Rechtsaussen des Landes trotzdem zählen. Denn die mediale Hegemonie haben ganz nach dem Geschmack der SVP die Nein-Sager zum Institutionellen Rahmenabkommen und damit auch zur Fortführung des Bilateralen Weges. «Todesstoss», «toxisch», «Lebenslüge des Bundesrates», «Mission impossible» prägen seit dem Abstimmungswochenende die Stimmung im Lande. Und ein Kommentator meinte forsch: «Nun ist eine Geste der EU fällig», als ob die EU nicht bereits seit mehr als einem Jahr geduldig auf Vorschläge der Schweiz warten würde.

Sie wartet noch immer. Bisher hat der Bundesrat einzig für den Lohnschutz, die Unionsbürgerrichtlinie und die staatlichen Beihilfen Klärungsbedarf angemeldet. In seinem knapp zwei Seiten langen Brief vom 7. Juni 2019 an den damaligen EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker erklärte er auf nur gerade zwölf Zeilen, dass er die dazu im Institutionellen Abkommen enthaltenen Bestimmungen in ihrer Wirkung einschränken will. Doch wie sich das der Bundesrat vorstellt, darüber lässt er die EU und auch die Schweizer Bevölkerung seit bald anderthalb Jahren im Ungewissen.

Stattdessen scheint man sich mit Personalien an der Spitze des Aussendepartements und mit Organigramm-Fragen zu befassen. Wer folgt auf die bereits im Frühjahr nach New York abgereiste Pascale Baeriswyl als Staatssekretärin? Wird Roberto Balzaretti Chefunterhändler für die Beziehungen zur EU bleiben oder muss er auf Druck der Gegner des Rahmenabkommens weichen? Seit Frühjahr wird darüber gestritten und polemisiert, statt zu klären, wie es in den Beziehungen zur EU weitergehen soll.

Verhandeln trotz Abschluss der Verhandlungen

Die EU hat die Verhandlungen über das Institutionelle Abkommen wiederholt als abgeschlossen bezeichnet, sich gleichzeitig aber offen für Klärungen und Präzisierungen erklärt und damit für ein gemeinsames Verständnis des Abkommens. Das tönt nach wenig, ist aber mehr, als es zu sein scheint. Klärungen müssen schliesslich in einer das Abkommen ergänzenden Erklärung festgehalten werden. Das heisst, darüber wäre neu zu verhandeln.

Das ist mehr als nur eine Formsache. Eine beidseitige Erklärung würde beide Parteien binden. Sie hätte sogar völkerrechtliches Gewicht. Sie würde nicht nur die direkt Beteiligten binden. Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) müsste bei allfälligem Einbezug auf die in einer gemeinsamen Erklärung enthaltenen Klarstellungen Rücksicht nehmen.

Wie gross die Wirkung einer solchen Erklärung ist, hängt vom Inhalt ab. Das Potenzial ist nicht gering. Das zeigen Vorschläge von Anfang Jahr, in denen die Europarechtsexpertin Christa Tobler 1) und der Europarechtsexperte Thomas Cottier 2)auf in der EU übliche Gepflogenheiten achten und so auch auf deren mögliche Akzeptanz.

Zu den staatlichen Beihilfen schlagen sie vor, die im Abkommen enthaltenen Bestimmungen nur auf das 1999 abgeschlossene Abkommen über den Luftverkehr anzuwenden und nicht – wie jetzt vorgesehen – provisorisch auch auf das Freihandelsabkommen von 1972. Die weitere Übernahme des Beihilferechts bliebe nächsten Verhandlungen vorbehalten. Es bedeutete, dass die Staatsgarantie der Kantonalbanken, der Gebäudeversicherungen oder des Service Public generell beim Abkommen ausgeklammert wären.

Beim Thema Unionsbürgerrichtlinie schlägt Christa Tobler vor, dass deren Übernahme erst später und nach einem ausdrücklich verlangten Verfahren zu einem Thema werden könnte.

Beim Lohnschutz plädiert die Europarechtsexpertin für die ausdrückliche und dauerhafte Anerkennung des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort», den die EU mit der am 1. Juli dieses Jahres in Kraft getretenen neuen Entsenderichtlinie festgeschrieben hat. Eine allfällige Schwächung des Lohnschutzes in der EU bliebe deshalb für die Schweiz ohne Folgen.

Ergänzend schlägt Christa Tobler vor, die Kontrollen ausdrücklich an die Sozialpartner zu delegieren, die diese nach den Grundsätzen der Nicht-Diskriminierung und der Verhältnismässigkeit durchführen würden. Zur Absicherung des Lohnschutzes möchte der Europarechtsexperte Thomas Cottier zusätzlich die Kontrollen mit der Wirksamkeit der von der EU neu gestarteten Amts- und Rechtshilfe verbinden, welche die Einhaltung der neuen Entsenderichtlinie sichern soll. Würden diese neuen EU-Massnahmen nicht funktionieren, sollte die Schweiz ihre bisherigen Lohnkontrollen fortführen können.

Wie die EU auf solche Vorschläge reagiert, ist offen. Chancenlos sollten sie nicht sein. Und wäre die EU bereit, darauf einzutreten, würde die direkte Wirkung des Institutionellen Abkommens in allen drei Punkten merklich eingeschränkt.

Hinzu kommt, dass der oft erhobene Vorwurf, der EuGH gewichte die Dienstleistungsfreiheit höher als den Arbeitnehmerschutz, nicht mehr gilt. Er tat es bisher auf der Grundlage der alten Entsenderichtlinie. Neu muss er auf der Basis der im Juli dieses Jahres in Kraft getretenen revidierten Entsende-Richtlinie Urteile fällen, welche den Arbeitnehmerschutz viel stärker gewichtet und umgekehrt die Dienstleistungsfreiheit stark relativiert.

Dynamische Rechtsübernahme bereits jetzt
Bleibt der «Elefant im Raum», die dynamische Rechtsübernahme und wie diese kontrolliert wird. Immerhin ist es – auch wenn immer wieder mal anders behauptet – keine automatische Rechtsübernahme. Das macht die wesentliche Differenz aus zum Schengen-Abkommen, das unter dem damaligen Unterhändler Michael Ambühl ausgehandelt wurde. Über die Assoziierung am Schengen-Abkommen muss die Schweiz quasi-automatisch neue Regulierungen übernehmen, wenn sie den Ausschluss aus dem Abkommen verhindern will.

Bei der dynamischen Rechtsübernahme drohen hingegen im schlechtesten Fall sogenannte Ausgleichsmassnahmen. Über deren Ausmass würde die Schweiz im dafür zuständigen Schiedsgericht mitentscheiden. Und da Ausgleichsmassnahmen verhältnismässig sein müssen, wären die Risiken abschätzbar und je nachdem verkraftbar. Die EU könnte nicht mehr, wie zuletzt passiert, als Gegenmassnahme unangemeldet und ohne Begründung die Börsenäquivalenz verweigern oder wie nach dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative die Anerkennung technischer Standards schweizerischer Produkte ohne Vorwarnung aussetzen.

Die dynamische Rechtsübernahme ist auch gar nicht so neu, wie es den Eindruck macht. Sie prägt längst die schweizerische Gesetzgebung. «Bereits in den 20 Jahren von 1990 bis 2010 wurde ein Drittel aller Bundesgesetze ein- oder mehrmals im Einklang mit dem entsprechenden EU-Recht revidiert», hat die Politik-Wissenschaftlerin Sabine Jenni bereits vor Jahren festgestellt (NZZ, 26. November 2012). Ein Viertel aller Gesetzesrevisionen waren Anpassungen ans EU-Recht. Schon damals war «das Ausmass der Rechtsanpassung in der Schweiz durchaus mit der Situation in den EWR-Staaten vergleichbar», folgerte Sabine Jenni. Das gilt inzwischen noch mehr. Der Bundesrat legt regelmässig neue Gesetze und Gesetzesrevisionen unabhängig von bestehenden Einzel-Abkommen mit der EU vor. Es geht um Regulierungen für den Finanzmarkt, den Datenschutz, die Digitalisierung, den Umweltschutz usw. So souverän, wie Alt-Bundesrat Johann Schneider-Ammann und viele andere glauben, ist die Schweiz längst nicht mehr.

Die EU will souveräner werden
Die EU strebt aber nach mehr Souveränität. «Will Europa sich behaupten, muss es die Regeln der Geoökonomie lernen», meinte unlängst die Direktorin der Deutschen Gesellschaft für Aussenpolitik, Daniela Schwarzer (Internationale Politik, Nr. 1-2020, Seite 32.) Wegen der wachsenden Gegensätze zwischen den USA und dem aufstrebenden China fühlt sich Europa dazu gedrängt. Das Programm der EU-Kommission unter Ursula von der Leyen zielt darauf ab. Die EU soll in den Bereichen Wirtschaft und Handel, Klima und Energie, Digitalisierung, Wettbewerb und Steuerpolitik souveräner werden. Mehr Selbstbestimmung gegenüber den beiden Grossmächten USA und China ist das Ziel. Davon betroffen werden aber auch Drittstaaten wie Grossbritannien oder auch die Schweiz. Strategische Autonomie, nennt es der Präsident des EU-Rates, Charles Michel, oder kürzlich in einem Tweet (25. September): Der Zugang zum EU-Binnenmarkt werde nicht mehr ausverkauft. Ab jetzt sei der Markt offen für jene, welche die gleichen Standards respektierten, ob sie die EU verlassen oder ihr näher rücken wollten.

Das empfinden manche in der Schweiz als stur oder gar aggressiv. Sie verkennen, dass die Aussage in erster Linie eine Reaktion auf die globale Zeitenwende ist. Die EU rückt ab von der freihändlerischen Globalisierung der letzten 30 Jahre. Der von der neuen EU-Kommission versprochene New Green Deal enthält nicht zufällig Projekte wie Klimazölle, Digital- und Transaktionssteuern. Auch das massiv ausgebaute gemeinschaftliche Haushaltsbudget kombiniert mit dem Wiederaufbaufonds zielt auf strategische Autonomie.

Die Schweiz täte gut, in den Verhandlungen mit der EU auch die neue geoökonomische Grosswetterlage zu bedenken. Ein erster Ausdruck davon ist die Zurückstufung im neuen Programm der Forschungszusammenarbeit ab 2021. Bisher war die Schweiz mit den EWR-Staaten gleichgestellt. Diesen Status verliert sie – und bei einem Nein zum Institutionellen Abkommen allenfalls noch mehr als das.

Auf stark spielen kann kläglich enden
Die vereinte Front der Nein-Sager von SVP-Rechtsaussen über den Präsidenten in der Mitte-Partei bis zum Chefökonomen der Gewerkschaften weckt mit Parolen wie «selbstbewusst und stark auftreten» ungute Erinnerungen an den flotten Spruch «Am Bankgeheimnis werdet ihr euch die Zähne ausbeissen», den 2008 der damalige Bundesrat Merz grossmäulig von sich gab. Die verbale Kraftmeierei endete bekanntlich innerhalb von Monaten kläglich. Gleichzeitig geht vergessen, dass es die Schweiz war, die möglichst ungehinderte Zugänge zum grossen EU-Binnenmarkt gewünscht hat. Will sie darauf verzichten, soll sie es kundtun. Die Zeit für beliebig mal so und mal anders läuft nach sechs Jahren Verhandlungen über das Institutionelle Abkommen ab.

Das heisst nicht, dass das vorliegende Abkommen sofort zu akzeptieren ist. Sofort fällig sind aber präzise Vorschläge zu den kritischen Punkten und Verhandlungen darüber – unabhängig davon, ob man es Neuverhandlungen oder nur Gespräche nennt.

1) Christa Tobler, Wie weiter mit dem Institutionellen Abkommen? Varianten zum Umgang mit den drei heiklen Punkten, in Jusletter 20. Januar 2020

2) Institutionelles Rahmenabkommen Schweiz – EU: Auslegende Erklärungen