Klimabeiträge: Schweiz steht sich selber im Weg

Red. Jürg Staudenmann ist zuständig für Internationale Umwelt- und Klimapolitik bei der Alliance Sud. Er ist Mitglied im Ausschuss der Klimaallianz und vertritt die Schweizer Entwicklungsorganisationen im Climate Action Networks. Er war 13 Jahre beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen UNDP, davor Dozent an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften ZHAW.
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2009 hat der Bundesrat das UVEK damit beauftragt, in Zusammenarbeit mit dem EFD und dem EJPD einen Bericht über «neue und zusätzliche Finanzierungsinstrumente für die (öffentlichen) Schweizer Beiträge an das internationale Klimaregime» zu erstellen. Die AutorInnen gingen damals davon aus, dass die Schweiz mit ansteigenden Zahlungen – bis 2020 auf bis 800 Mio. Franken pro Jahr – rechnen muss. Sie durchleuchteten deshalb verschiedene bestehende und denkbare neue Finanzquellen, um die nötigen Mittel möglichst verursachergerecht zu mobilisieren.
Der Bericht ist mit 30. November 2011 datiert, er wurde aber erst unlängst auf der Webseite des Bundesamts für Umwelt (Bafu) ins Netz gestellt.
Inzwischen hat der Bundesrat das Gegenteil dessen getan, was die Fachleute aus vier Departementen – auch das Seco hat mitunterzeichnet – empfohlen haben: Die Regierung hat die potentiell geschuldeten Beiträge der Schweiz stets kleingeredet. Und der Bundesrat hat darauf gesetzt, dass dereinst der Privatsektor zwei Drittel der geforderten Beiträge übernehmen wird.
Verursachergerechte Finanzierungsquellen
Dabei zeigt der Bericht, dass es möglich und sinnvoll ist, neue Finanzierungs-Optionen ins Auge zu fassen, welche die Mittel genau dort mobilisieren, wo die meisten CO2-Emissionen generiert werden. Dies hätte auch einen, im Rahmen der Energiewende erwünschten, steuernden Nebeneffekt.
Unter der Prämisse der Schuldenbremse sieht der Bericht grundsätzlich zwei Optionen:

• Entweder werden Beiträge an die internationale Klimafinanzierung «in den bestehenden Aufgabenbereichen des Bundes» kompensiert.
• Oder es werden zusätzliche Einnahmen generiert, die – möglichst über eine Zweckbindungsbestimmung auf Verfassungsebene – dafür eingesetzt werden können.

Der Vorteil der zweiten Option, also neuer Finanzquellen mit Zweckbindung, wäre laut Bericht, dass Mittel «langfristig und im notwendigen Umfang zur Verfügung stehen». Auch würden sie «der kurzfristigen Steuerung durch das Parlament entzogen».
Konkret zeigt der Bericht folgende Finanzierungsmöglichkeiten auf:

1. Erhöhung der Mineralölsteuer
2. Einführung einer Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffe (Kerosin); oder
3. auf alle fossile Treibstoffe
4. Einführung einer generellen Klimasteuer auf sämtliche Treibhausgasemissionen
5. Versteigerung von Emissionsrechten für Unternehmen
6. Weitere Zweckbindung der bestehenden Brennstoff-Abgabe

Der Bericht hält u.a. fest, dass eine Erhöhung der Mineralölsteuer den Vorteil habe, dass sie bereits existiere und der Vollzugsaufwand gering wäre. Allgemein wäre eine stärkere Besteuerung des Verkehrs sinnvoll, weil sie nicht nur dem Verursacherprinzip entspreche, sondern einen positiven, steuernden Nebeneffekt auf einen der Haupt-Emittenten von Treibhausgasen hätte. Zur Option 4 heisst es: «Nach dem Verursacherprinzip schneidet eine generelle Klimasteuer am besten ab. Sie liesse sich – je nach Ausgestaltung des Instruments – mit verhältnismässigem Aufwand vollziehen.»
In Kenntnis der im Bericht beschriebenen Option 5 ist es aus heutiger Sicht schwer verständlich, dass sie im Zuge der soeben vorgelegten Botschaft zur Einbindung der Schweiz in den europäischen Emissionshandel nicht weiterverfolgt wurde.
Abschliessend kommt der Bericht zum Schluss, dass die Schweizer Klimabeiträge mit einer neuen zweckgebundenen Finanzierungsquelle sichergestellt werden können. Damit würden die erforderlichen zusätzlichen Mittel «langfristig und im notwendigen Umfang zur Verfügung stehen».
Bemerkenswert übrigens: Die meisten der Empfehlungen des Berichts decken sich mit den Stossrichtungen, die der Klima-Masterplan Schweiz 2.0 der Klimaallianz seit Sommer 2016 vorschlägt.
Der Bericht wurde 2011 umgehend schubladisiert. Die verschiedenen, durchaus vielversprechenden Finanzierungsoptionen, die der Bericht vorschlug, wurden nicht weiter analysiert. Der Bundesrat verfolgte nur die Option, internationale Klimazahlungen in den bestehenden Aufgabenbereichen des Bundes zu kompensieren und entschied, die Klimabeiträge der Schweiz fortan aus dem Entwicklungsbudget zu finanzieren.
Eine verpasste Chance
Die Tatsache, dass die Erkenntnisse und Ideen aus dem Bericht von 2011 nicht weitergesponnen wurden, ist nicht nur äusserst betrüblich. Vor allem ist es eine verpasste Chance. Den Bericht zu schubladisieren führte u.a. dazu, dass in der Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit für die Jahre 2017–2020 12,5% des Deza-Budgets für den internationalen Klimaschutz aufgewendet werden.
Auch im neuen CO2-Gesetz, das 2020 in Kraft treten soll, findet man keine Ansätze des 2011er-Berichts. Zwar erwähnt der Bundesrat in seinen Erläuterungen zur Gesetzesvorlage, dass die Schweiz ab 2020 mit 450 bis 1100 Millionen Franken pro Jahr an internationalen Klimabeiträgen zu rechnen hat; er macht aber keine Vorschläge, wie diese Mittel verursachergerecht – also just im Rahmen des revidierten CO2-Gesetzes – beschafft werden können.
Der schubladisierte Bericht von 2011 hätte die Grundlage geschaffen, um die guten Vorschläge in den fünf Jahren bis heute weiter auszuformulieren und in die politische Diskussion einzubringen. So aber gehört die Schweiz heute zum schrumpfenden Kreis der wohlhabenden Staaten, die ohne finanzielle Zusagen an die jährlichen Klimakonferenzen reisen.
Anfang 2017 wird der Bundesrat als Antwort auf ein Postulat der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrates einen neuen Bericht zu Klimafinanzierungs-Optionen vorlegen. Man darf gespannt sein, welche der Vorschläge, die jahrelang in der Schublade lagen, «wiederentdeckt» werden. Oder kommen gar neue, innovative Ideen dazu? So könnte man beispielsweise in Betracht ziehen, für alle Flüge eine Kompensationsabgabe zugunsten eines Klima-Fonds oder bestehender Klima-Kompensationsmechanismen einzuführen. Ein solcher Mechanismus wäre fiskalneutral, würde also nicht von der Schuldenbremse tangiert. Auch Einnahmen aus Import-Sanktionen für neu immatrikulierte Personenwagen, welche die CO2-Emissionsvorschriften nicht einhalten, könnten über ein solches Instrument für internationale Klimafinanzierung genutzt werden.