Im Netz der Lobbys

In keiner demokratischen Gesellschaft hat Lobbying einen grösseren Einfluss auf die Politik als in den USA. «Money buys talks», Geld kauft Gespräche, lautet in Washington ein geflügeltes Wort. Will heissen: Wer Geld in die richtigen Kanäle fliessen lässt, erhält dafür direkten Zugang zu wichtigen Politikern, um die politischen Prozesse zu beeinflussen. Bindeglied zwischen Politik und Wirtschaft sind dabei, abgesehen von den Wahlkampfspenden, die direkt den Politikern zukommen, die Lobbying-Firmen, welche die Interessen ihrer Auftraggeber zu ihrem Geschäft gemacht haben. Der Flugzeughersteller Boeing zum Beispiel wendete 2010 gegen 17 Millionen Dollar auf, um mit Lobbyisten die Korridore des US-Kongresshauses zu bevölkern. Im gleichen Jahr spendete Boeing 1,4 Milliarden Dollar an kandidierende Politiker, von denen sich der Konzern Support in politischen Fragen verspricht.

Dabei geht in den USA das Geschäft mit gekauften Interessen im Unterschied zur Schweiz vergleichsweise transparent über die Bühne. Seit Jahrzehnten wird in den USA die Macht von «Big Money» auf die Politik diskutiert, Angaben zu Parteispenden und Lobbyausgaben können in Datenbanken abgefragt werden. Die US-Bürger wissen deshalb auch, dass der amerikanische Wahlkampf der Periode 2008 bis 2012 mit Gesamtausgaben von über sechs Milliarden Dollar als teuerste Polit-Schlacht aller Zeiten in die Geschichte eingehen wird.

In der Schweiz sind die Geldbeträge kleiner, dafür ist die Intransparenz umso grösser. Parteispenden sind trotz des politischen Drucks vor allem seitens der Linken nach wie vor geheim. Das professionelle Lobbying ist hierzulande eher ein neueres Phänomen. Anders als im angelsächsischen System, das zumindest theoretisch eine strikte Trennung zwischen Politik und Wirtschaft vorsieht, was die Entstehung von Lobby-Firmen begünstigt hat, verquicken Schweizer Politiker gleich selber munter politische und wirtschaftliche Aktivitäten. Zu den harmloseren Beispielen zählt dabei noch der abgewählte CVP-Nationalrat Pius Segmüller, der sich 2009 für ein Gesetz zur Waffensicherung stark machte und gleichzeitig im Sold eines Herstellers von Waffensicherungen stand, wie später via «Handelszeitung» bekannt wurde.

In der Schweiz sind Politiker die grössten Lobbyisten

Derlei Verquickungen, die nicht zuletzt dem Milizsystem geschuldet sind, haben System, wie 2009 eine Aufstellung der Handelsregister-Plattform «Moneyhouse» aufgezeigt hat. Allein in der letzten Legislatur-Periode (neuere Erhebungen gibt es noch nicht) vereinigten die 246 Parlamentarier insgesamt 1765 Mandate aus der Privatwirtschaft oder von Interessenverbänden auf sich. Allein FDP-Nationalrat Kurt Fluri sass in 29 Verwaltungsräten und Verbandsvorständen, dicht gefolgt vom zurückgetretenen FDP-Ständerat Rolf Schweiger mit 27 Mandaten. Nicht weniger als 12 Parlamentarier liessen sich direkt von Krankenversicherungen und Spitälern für ihre Tätigkeit als Interessenvertreter honorieren.

Dabei verhehlen Politiker zuweilen gar nicht mehr, dass sie Partikularinteressen vertreten. SVP-Nationalrätin Natalie Rickli, die sich als SRG-Kritikerin einen Namen gemacht hat und die Billag-Gebühren halbieren will, verdient ihren Lohn bei einer Werbevermarkungsfirma für Privat-TV-Sender. SVP-Nationalrat Adrian Amstutz lässt sich Voten und Vorstösse auch schon mal von einem Sunrise-Lobbyisten schreiben. Linke Parlamentarier dagegen vertrauen gerne auf Inputs aus der Verwaltung. Neuerdings mischt im Lobbying der Staat sogar ganz direkt mit, wie Ende 2011 publik wurde: Die Mitglieder der Eidgenössischen Kommission für Tabakprävention, deren Sitzungsentschädigungen aus Steuergeldern bezahlt werden, lobbyierte drei Tage vor der Abstimmung in der Dezembersession bei den Parlamentariern für eine Annahme der Lungenliga-Initiative, die das Rauchverbot weiter verschärfen will.

Neben den Banken, der Pharma-Industrie und der Stromwirtschaft haben die Krankenversicherungen am meisten Einfluss auf die Schweizer Politik. Exemplarisch zeigte sich das bei der Ausarbeitung des Spitalfinanzierungs-Gesetzes, das vorsieht, das neu auch Privatspitälern Millionen von Franken Steuergeldern zufliessen, obwohl sie meist teurer sind als öffentliche Regionalspitäler, die mit dem neuen Gesetz erheblichem Spardruck ausgesetzt werden. In der Expertengruppe des Bundes, die das neue Gesetz ausgearbeitet hat, sass unter anderem auch Universitätsprofessor Robert Leu, der Verwaltungsratsmitglied der Krankenkasse Visana und auch der Privatspitalgruppe Hirslanden war. Neu sitzt Leu jetzt im Verwaltungsrat der südafrikanischen Mediclinic, dem Mutterhaus der Hirslanden.

Filz mit System – zum Beispiel: die Atom-Lobby

Das Besondere daran: In der Schweiz scheint sich an solchen Interessenkonflikten niemand wirklich zu stören. Der helvetische Filz ist historisch gewachsen, die Verflechtung zwischen Politik und Wirtschaft und früher auch noch der Armee sind traditionell eng und nicht zuletzt auch der Kleinheit des Landes geschuldet, die allzu strikte Trennungen gar nicht erlaubt, ohne dass das System an mangelndem Fachpersonal zu leiden hätte.

Ebenso klar ist allerdings, dass dieser Umstand gezielt genutzt wird, um wirtschaftliche Interessen durchzusetzen. Zum Beispiel von der Atom-Industrie, die 2007 bei der gesetzlichen Neuordnung der Atom-Aufsicht durch erfolgreiches Lobbying verhinderte, dass die Aufsichtsbehörde mit Zähnen ausgestattet wird. So darf die Eidgenössische Kommission für nukleare Sicherheit, ein siebenköpfiges Gremium ohne Sekretariat und ohne Geld für eigene Expertisen, nur auf Kontrollberichte des Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorats (Ensi) zurückgreifen, das nach der Atom-Katastrophe in Fukushima prompt wegen Verquickungen mit AKW-Betreibern in die Schlagzeilen geriet. «Bei gewissen Parlamentariern war die Schwächung der Aufsicht und die Verbandelung mit den Kraftwerkbetreibern vermutlich gewollt», sagt denn auch Walter Wildi, Professor an der Universität Genf und früherer Präsident der Atomaufsichtskommission.

Die Atom-Lobby ist ein weiteres exemplarisches Beispiel für Lobbyismus, der sich tief in die Politik hineingefressen hat. Nicht weniger als 98 der 246 Parlamentarier der Legislaturperiode 2007 bis 2011 waren Mitglieder der «Aktion für eine vernünftige Energiepolitik» (Aves), einer Atom-Lobby-Organisation unter der Führung der PR-Firma Burson-Marsteller. Nach dem Super-Gau in Japan hat die Zeitung «Sonntag» das Drehbuch enthüllt, mit dem den Politikern eingetrichtert wurde, wie sie einem Neubau eines Schweizer AKW in der Öffentlichkeit zum Durchbruch verhelfen sollten: «Stromlücke etablieren», «Strommix thematisieren» – und dann die Vorteile von Atomstrom betonen («günstig und ökologisch»). Weil Frauen als besonders atomkritisch gelten, gründete die Atom-Lobby gar eigens die Gruppe «Frauen für Energie» (FFE), die von CVP-Nationalrätin Esther Egger präsidiert wurde. Um ihren Einfluss abzusichern, holten die Stromfirmen vier Parlamentarier in ihre Verwaltungsräte.

Aggressives Lobbying höhlt die Demokratie aus

Das Vorgehen der Atom-Industrie markiert eine Veränderung, die auch in der Schweiz trotz den engen Verflechtungen von Politik und Wirtschaft zu einem Boom von PR- und Lobbying-Firmen führt. Die bestehenden Wirtschafts- und Gewerbeverbände, die Interessen bisher gebündelt haben, verlieren an Einfluss, einzelne Branchen und Unternehmen greifen mit professionellem Lobbying direkt in politische Entscheidungsprozesse ein. Noch in den 1990er-Jahren war es bei Bankern wie CS-Chef Lukas Mühlemann en vogue, das politische System verächtlich links liegen zu lassen.

Nach der Bankenkrise und den drohenden schärferen Regulierungsvorschriften hat die Finanzindustrie ihre Lobbying-Abteilungen ausgebaut oder reaktiviert. So suchte zum Beispiel die UBS 2010 per Stelleninserat zur «Verstärkung unseres Teams», der «Group Gouvernmental Affairs», wie die Lobby-Abteilung bankintern genannt wird und die einst vom früheren CVP-Präsident Adalbert Durrer geleitet wurde, eine «erfahrene und motivierten Persönlichkeit» mit «profunden Kenntnissen» des Schweizer Polit-Systems. Auch die CS baute ihre Lobbying-Abteilung mit Hilfe einer Headhunter-Firma aus, die gezielt Journalisten anging und mit hohen Salären lockte. Ende 2010 waren im Bundeshaus sieben Lobbyisten im Dienst der Finanzindustrie unterwegs.

«Der zunehmende Lobbyismus ist die logische Konsequenz der wachsenden Komplexität staatlicher Regelwerke und der wachsenden Distanz zwischen Politik und Wirtschaft», sagt Kuno Hämisegger, Cheflobbyist der Bankiervereinigung, zum Lobbying-Boom. Er sieht darin vor allem Chancen: «Je engagierter sämtliche Involvierten ihre eigenen Interessen herausschälen und vertreten, desto mehr ermöglichen sie einen politischen Prozess, der gut abgestützt ist.» Ganz anderer Meinung ist Publizist und Bundeshaus-Kenner Viktor Parma: «Der Lobbyismus wird unserer Demokratie gefährlich», sagt er. Lobbyisten würden zwar so tun, als täten sie den gewählten Volksvertretern nur assistieren, tatsächlich jedoch würden sie ihnen immer öfter auch vorschreibe, was sie zu stimmen hätten. Die jahrelange Verschleppung der Abzocker-Initiative sei dafür jüngstes Beispiel. Parma ist vor allem deshalb alarmiert, weil in der Verfassung ein Instruktionsverbot festgeschrieben ist, das festhält, dass keinem Parlamentarier Vorschriften zum Stimmverhalten gemacht werden dürfen: «Dieser Grundsatz wird immer mehr geritzt».

Tatsächlich kam es im politischen Prozess im Nachgang zur UBS-Debakel von der Finanzindustrie zu teilweise äusserst fragwürdigem Lobbying im Parlament. So zum Beispiel am 11. Juni 2009, als im Ständerat die Revision des Aktienrechts auf dem Tagesordnung stand, die als Gegenvorschlag zur Abzocker-Initiative ins Feld geführt werden soll. Nicht weniger als acht Lobbyisten schickt der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse für solche Fälle in die Wandelhalle, dort wo sich Politiker und Lobbyisten im Parlamentsgebäude treffen. Eine dieser Lobbyisten, genauer eine Lobbyistin, stand an jenem Donnerstag morgen vor dem Ständeratssaal und drückte den Parlamentariern ein Papier in die Hand, das Punkt für Punkt auflistete, wie die Ständeräte in diesem Geschäft im Interesse der Wirtschaft abstimmen sollten. Während den Beratungen kam es dann zum Eklat, als die FDP-Ständeräte Hans Hess und Helene Leumann die Economiesuisse-Vorschläge in 12 Einzelanträgen einbrachten und damit alles torpedierten, was die vorberatende Kommission in sieben langen Sitzungen ausgearbeitet hatte. Mehrere Ständeräte, darunter auch von FDP, CVP und SVP, reagierten darauf mit einer einzigartigen Protestaktion und lehnten alle Economiesuisse-Anträge unisono ab – ohne Erfolg zwar, dafür aber mit lautstarkem Geheul. «Das Vorgehen der Wirtschaftslobby ist unseriös und dem Ständerat gegenüber eine Frechheit», liess sich daraufhin zum Beispiel SVP-Ständerat Alex Kuprecht zitieren. Economiesuisse dagegen wollte kein unstatthaftes Vorgehen erkennen: «Bei solch grundlegenden Geschäften begleiten wir die politischen Gremien sehr eng, das gehört zu unserem Auftrag», so Urs Furrer vom Wirtschaftsdachverband. Die Revision sei «hochkomplex», die Lobbyarbeit diene «in erster Linie» der Information: «Parlamentarier bitten uns teilweise von sich aus darum, sie aufzuklären.»

Zugang für Lobbyisten soll transparenter werden

Gewöhnlich beginnt das Lobbying nicht erst vor dem Parlamentssaal, sondern schon viel früher. Am Fraktionsausflug der SVP in der Sommersession 2009, der die SVP-Parlamentarier nach Alpnach im Kanton Obwalden führte, war zu beobachten, wie CS-Lobbyist Cesare Ravara seiner Arbeit nachging. Auf seiner Visitenkarte steht «Director Public Policy». Er mischte sich unter die feucht-fröhliche Politikerschar und gab auf Nachfrage zu Protokoll: «Man muss das Eisen schmieden, so lange es heiss ist» – will heissen: Regulierungen verhindern, im Interesse seiner Bank. Die Zeitung «Sonntag» nahm diese Episode damals zum Anlass, die Liste der Zutrittsberechtigten für das Bundeshaus auszuwerten, die zwar einsehbar war, aber nicht veröffentlicht wurde – und förderte dabei Erstaunliches zutage: Erstmals überstieg die Anzahl Lobbyisten mit 300 Personen jene der 246 Parlamentarier im Bundeshaus. Neuste Recherchen zeigen, dass die Zahl inzwischen etwas zurückgegangen ist: Weil seit Anfang 2012 die Lobbying-Liste öffentlich einsehbar ist, sind einige Politiker vorsichtiger geworden, wen sie ins Bundeshaus lassen.

Zutritt verschaffen den Lobbyisten nämlich die Politiker selbst. Jeder Parlamentarier darf zwei permanente Zugangsberechtigungen für das Bundeshaus verteilen, was liebevoll «Götti-System» genannt wird. Darunter sind Familienmitglieder, persönliche Mitarbeiter und eben auch Lobbyisten. Die Zugangsliste basiert auf Selbstdeklaration der Parlamentarier und hat Schönheitsfehler: sie ist erstens unvollständig und zweitens bleiben die Mandate der zahlreichen PR-Vertreter im Dunkeln, weil auf der Liste nur die Namen ihrer jeweiligen PR- und Lobbying-Firmen fungieren und nicht der Unternehmen, die durch sie vertreten werden. Mehrere Vorstösse, die verlangten, dass sich Lobbyisten in einem speziellen Register für das Bundeshaus akkreditieren müssen, hat die staatspolitische Kommission abgelehnt.

Dabei wäre das ein erster Schritt in Richtung tatsächliche Transparenz. Am wachsenden Einfluss der gekauften Interessen auf die Politik würde sich damit allerdings nichts ändern.