Europapolitisches Durcheinander hält an

Der Abbruch der Verhandlungen hat die EU überrascht und verärgert, in der Schweiz sorgt er für Verwirrung und provoziert viele Fragen. Im Parlament wurden seither rund 60 Interpellationen, Postulate, Motionen und Anfragen eingereicht. Mal wird der Bundesrat gefragt über «Wie weiter» im Verhältnis zur EU, mal soll er über die Folgen für Forschung und Bildung, Medizinalprodukte, die Versorgungssicherheit mit Strom usw. Auskunft geben. Die Aussenpolitische Kommission des Nationalrates ihrerseits, möchte den Bundesrat über ein europapolitisches Gesetz zum Handeln zwingen. Er müsste dann die institutionellen Regeln für die Weiterführung und Erleichterung der Beziehungen mit der EU klären und die Prioritäten für neue Marktzugangs- und Kooperationsabkommen festlegen. 

Bundesrat im Bummelstreik

Doch der Bundesrat nimmt es gemächlich. Seine Antworten auf die zahlreichen Vorstösse sind wenig aufschlussreich. Dass er keinen Plan B hat, scheint er nicht einmal verbergen zu wollen. Er gibt sich trotzdem gelassen, redet inhaltsleer vom Wunsch eines hochrangigen politischen Dialogs und gibt gleichzeitig zu verstehen, dass er erst ab 2024 die «Flughöhe unserer geregelten Beziehungen» zur EU definieren will. Vorher will er sich im Inland umhören, was allenfalls gewünscht werden könnte. 

Nicht-Präsenz im öffentlichen Diskurs ist noch immer die Losung der Regierung. Wie schon in den vergangenen sieben Jahren während der Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen drängen sich umso mehr Stimmen aus den verschiedensten politisch-ideologischen Lagern vor.

Weit und breit Uneinigkeit

«Die Mitte» will den Bundesrat über eine «Deblockierung der Stromverhandlungen» zu einem Neustart in den Beziehungen zur EU drängen und fordert ihn auf, das politisch sensible Thema der dynamischen Rechtsübernahme und der Streitschlichtung beispielhaft für diesen Bereich zu regeln.

Die FDP will hingegen den «Gesamtbundesrat» nicht drängen. Dieser sei «in der Verantwortung, die Weiterentwicklung des bilateralen Weges zu sichern». Die Partei des Aussenministers signalisiert auch Verständnis dafür, dass es «weder schnell noch einfach möglich sein» werde. 

Als einzige Bundesratspartei fordert die SP eine rasche Wiederaufnahme der Verhandlungen. Sie hat sich in einer gemeinsamen Erklärung mit den sozialdemokratischen Parteien Deutschlands, Frankreichs, Italiens und Österreichs für Kompromisse in den umstrittensten Themen Lohnschutz und Unionsbürgerrichtlinie stark gemacht. Die EU soll der Schweiz beim Lohnschutz entgegenkommen, umgekehrt die Schweiz der EU bei der Unionsbürgerrichtlinie. Zusätzlich solle sich die Schweiz über einen höheren und stetigen Kohäsionsbeitrag am Wiederaufbau nach der Pandemie und am Green Deal der EU beteiligen.

Noch pro-europäischer reagierten die Gewerkschaften auf den von ihnen als Sieg gefeierten Verhandlungsabbruch. Sie fordern eine enge Kooperation, den Einbezug der Schweiz in einen Mechanismus des Finanzausgleichs und mehr Rechte für Arbeitnehmer ungeachtet ihrer Herkunft. Zusätzlich möchten sie gleich alle Massnahmen in der Schweiz umsetzen, welche die EU-Kommission 2017 als «Europäische Säule sozialer Rechte» vorgeschlagen hat. Es ist ein langer Wunschkatalog für Mindeststandards bei Arbeitsverträgen, Lohngleichheit, mehr Gesamtarbeitsverträge, Mitbestimmungsrechte, Elternzeit und vieles mehr. Also mehr Europa in der Schweiz – aber unter dem Vorbehalt, dass der Lohnschutz national bzw. etwas vager formuliert «der realen Situation vor Ort angepasst» sein müsse.

Im Kontrast dazu stehen die Forderungen des Think-Tanks Avenir Suisse. Er wünscht sich eine Neuauflage der abgebrochenen Verhandlungen. Dafür brauche es zuerst die «Schaffung von Klarheit über das eigene Souveränitätsverständnis». Wegen der «hochgradig asymmetrischen» Grössenverhältnisse zwischen der EU und der Schweiz ergebe sich bei der Setzung und Durchsetzung der Regeln im EU-Binnenmarkt logisch eine eingeschränkte Souveränität. Es sei an der Zeit, dass der Bundesrat dem Souverän in diesem Sinne reinen Wein einschenke. Auch die Rolle des Europäischen Gerichtshofs EuGH sei wichtig als «verlässlicher Garant für eine einheitliche Rechtsanwendung im EU-Binnenmarkt».

Und wie die Gewerkschaften ergänzt auch Avenir Suisse seine Forderungen mit einer reichhaltigen Wunschliste – einfach in konträrer Richtung. Statt mehr soziale Rechte fordert der wirtschaftsliberale Think-Tank den Abbau staatlicher Subventionen und Beihilfen, die Abschaffung der Zölle, die Privatisierung von Unternehmen in Staatsbesitz und über Europa hinaus mehr Freihandel mit anderen Ländern und Regionen.

Es ist offensichtlich: Die von vielen herbeigewünschte Wiederbelebung der traditionellen pro-europäischen Allianz zeichnet sich nicht ab. Es ist das längst bekannte Allerlei, das sich nach dem Verhandlungsabbruch fortsetzt.

Bilaterale III in abgespecktem Rahmen

Immerhin einen Versuch gibt es, die im Streit um das Institutionelle Abkommen aufgebrochenen innenpolitischen Gräben zuzuschütten. Er stammt vom ehemaligen Staatssekretär und früheren Verhandlungsführer Michael Ambühl und von Daniela S. Scherer vom Lehrstuhl Verhandlungsführung und Konfliktmanagement der ETH Zürich und trägt den Titel «Wie weiter?». In der Schlussphase der Verhandlungen zum Rahmenabkommen hatten sie mit Souveränitätsbedenken gegen den Vertragsentwurf von 2018 Stellung bezogen. Die damals geäusserten Bedenken ziehen sich auch durch den neuen Vorschlag mit entsprechend grossen Abstrichen gegenüber dem damaligen Abkommenstext.   

Ambühl/Scherer schlagen ein Vorgehen in drei Stufen vor. Zuerst steht die Vertrauensbildung garniert mit («angemessen erhöhten») Kohäsionszahlungen und der Erwartung, dass sich die EU bei der Forschungszusammenarbeit verhandlungsbereit zeigt. In einer zweiten Stufe wäre der Stellenwert der schweizerischen Europapolitik zu bestimmen. In Stufe drei soll es unter dem Titel «Bilaterale III» um Verhandlungen über ein thematisch vielfältiges Gesamtpaket gehen.  

Das ist der äussere Rahmen. Inhaltlich schwebt den ETH-Forschenden Ambühl/Scherer eine gegenüber dem Vertragsentwurf für das Institutionelle Abkommen von Ende 2018 mehrfach abgespeckte Lösung vor. Eine dynamische Rechtsübernahme mit Streitschlichtungsverfahren soll es zwar geben, doch nur von Fall zu Fall für einzelne Abkommen. Dabei soll der Europäische Gerichtshof EuGH nur marginal eine Rolle spielen können.

Zusätzlich einschränken wollen Ambühl/Scherer die dynamische Rechtsübernahme durch Ausnahmen für Bereiche, welche die Schweiz als «vital» erklärt. Dazu zählen der Lohnschutz und die Unionsbürgerrichtlinie – die zwei umstrittensten Themen in den abgebrochenen Verhandlungen. Sie sollen ausgenommen werden. Die EU sollte folglich ausgerechnet in den beiden Bereichen vollständig nachgeben, welche sie vor mehr als zehn Jahren als die wichtigsten Gründe für die Forderung nach einem Rahmenabkommen überhaupt gesehen hatte.

Ambühl/Scherer wollen ihren Vorschlag trotzdem als Kompromiss verstehen, der sich an den Interessen beider Seiten orientiere. Denn, so ihre Überzeugung, auch Kooperationen, die im Interesse der EU lägen, sollten in den Prozess einbezogen werden. Sie erwähnen die Forschung, Erasmus plus und den Strom. Über deren Einbezug möchten sie die «Verhandlungsmasse» vergrössern in der Hoffnung, dass so Kompromisse eher möglich werden.    

Bundesrat auf Ambühl-Kurs

Innenpolitisch mögen die Vorschläge Ambühl/Scherer geeignet sein, Brücken über die politischen Gräben zwischen Links und Halbrechts zu bauen. «Die Mitte» hat sich in der von Ständerat Benedikt Würth eingereichten Interpellation für die «Deblockierung der Stromverhandlungen mit der EU» schon inspirieren lassen. Sie möchte im angestrebten Stromabkommen die sektoriell begrenzte dynamische Rechtsübernahme verwirklichen. Die Gewerkschaften dürften sich wegen des Vorschlags des «Opting out» beim Lohnschutz glücklich schätzen, die Sozialdemokraten die Idee einer «angemessenen» Erhöhung der Kohäsionszahlungen gerne zur Kenntnis nehmen.

Auch der Bundesrat scheint sich im «Instrumenten-Kasten» der ETH-Forschenden zu bedienen. Aus deren «Drei-Stufen-Plan» machte er für sich eine «Drei-Phasen-Strategie» mit gleicher Stossrichtung. Auch er setzt zuerst auf die Besänftigung der EU, will danach innenpolitisch klären, was man will, und strebt drittens Verhandlungen an. Eine Differenz gibt es allerdings in der Terminierung. Während Ambühl/Scherer den Bundesrat auffordern, «zügig» auf die EU zuzugehen, eilt es dem Bundesrat gar nicht. Er gedenkt erst nach zwei Jahre lang dauernden Klärungen im Inland ab 2024 festlegen zu wollen, wie er die Beziehungen zur EU künftig gestalten will.   

Und die EU?

In Verhandlungen mit der EU geht es bekanntlich um mehr als nur schweizerische Befindlichkeiten. Es genügt nicht, nur gewisse Interessen der EU zu benennen, andere aber auszublenden. Die dynamische Rechtsübernahme nur gemäss einem Wunschkonzert auf solche Bereiche einzuschränken, die uns gefallen, jene aber ausnehmen, die uns missfallen, wird kaum Erfolg versprechen. Auch die von Ambühl/Scherer geforderte «formelle Zusicherung» von Bundesrat und Parlament, «dass die Schweiz der EU nicht den Rücken kehrt», lässt sich kaum als Verhandlungsjoker ausspielen.

Es geht der EU um die Homogenität ihres grossen Binnenmarktes. Und weil die Personenfreizügigkeit ein zentraler Pfeiler des EU-Binnenmarktes ist, gilt dies grundsätzlich auch für sie. Solange die Schweiz einen diskriminierungsfreien Zugang zu diesem grossen Binnenmarkt wünscht, wird folglich eine vollständige Ausnahmeregelung illusorisch bleiben. Die EU will nicht länger hinnehmen, dass die Schweiz von einem sehr grossen Zugang zum EU-Markt profitieren kann, die dort geltenden Regeln nach ihrem Belieben aber nur selektiv befolgt (der EU-Botschafter in der Schweiz, Petros Mavromichalis, in LeTemps vom 24.06.2021).

Damit ist allerdings noch nicht gesagt, wie es aus Sicht der EU weiter gehen soll. Bald wird man mehr wissen, wenn sich die EU in ein paar Wochen über ihre Vorstellungen des «Wie weiter?» in den Beziehungen zur Schweiz äussert. Gewiss scheint eines zu sein. Der Status quo steht nicht mehr zur Wahl.