Die UNO schreibt Steuer-Geschichte

(Red.) Der Autor Dominik Gross ist Experte für Steuer- und Finanzpolitik bei Alliance Sud, dem Schweizer Kompetenzzentrum für internationale Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik. Sein Artikel wurde zuerst auf der Webseite von Alliance Sud publiziert.

In New York befürwortete eine grosse Mehrheit von 125 Mitgliedstaaten die Einführung einer UNO-Rahmenkonvention für global geltende Steuer-Regeln. Die Staaten des Globalen Südens stimmten praktisch geschlossen dafür. Einzelne OECD-Mitglieder enthielten sich überraschenderweise der Stimme: Norwegen, Island, die Türkei, Mexiko, Costa Rica und der Beitrittskandidat Peru. Kolumbien und Chile stimmten gar für die Resolution. Die Schweiz lehnte mit allen anderen OECD-Ländern, darunter die USA, das Vereinigte Königreich und die geschlossene EU, ab. 

Der Entscheid ist historisch: Eine solche Konvention stand bereits 2015 an der 3. Konferenz für Entwicklungsfinanzierung in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba zur Debatte, schaffte es letztlich aber nicht in die damals verabschiedete «Addis Abeba Action Agenda” (AAAA). Zum ersten Mal in der 100-jährigen Geschichte der multilateralen Steuerpolitik wird bei der UNO nun ein wirklich globales Forum mit rechtlich bindenden Entscheidungen geschaffen, in dem alle Länder gleichberechtigt die zukünftigen Regeln in der internationalen Steuerpolitik aushandeln und bestimmen können. Im kommenden Jahr wird es darum gehen, die Prinzipien und Elemente der Konvention festzulegen: etwa Steuertransparenz, die Besteuerung multinationaler oder von Offshore-Vermögen.

Das Versagen der OECD

Gründe, wieso heute möglich geworden ist, was vor zehn Jahren noch eine Utopie der globalen Steuergerechtigkeitsbewegung war, gibt es einige. Der erste und wichtigste Grund ist wohl das Versagen der OECD – der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung –, in den letzten fünfzehn Jahren Steuerreformen auf den Weg zu bringen, die auch den Ländern des Globalen Südens substantiell mehr Steuereinnahmen gebracht hätten. Zwar hat die OECD jüngst versucht, ihr Image eines exklusiven Klubs der reichsten Länder loszuwerden (sie hat nur 38 Mitglieder). Ebenso bekämpfte sie den verbreiteten Eindruck, es gehe ihr nur darum, ihren Mitgliedern (Steuer-)Privilegien zu sichern. So durften seit 2016 auch Nicht-Mitglieder am Verhandlungstisch Platz nehmen. Doch die Einführung der Mindeststeuer für globale Konzerne bringt den Ländern des Südens, die bei der UNO als sogenannte G77 auftreten (die Gruppe umfasst heute 134 Mitglieder), praktisch nichts. Länder wie die USA, Irland oder die Schweiz haben etwa die jüngste Konzernsteuerreform zu einem Belohnungsprogramm für Tiefsteuerländer umfunktioniert.

Deshalb setzen die G77-Länder nun auf die UNO. Der OECD wiederum droht in der internationalen Steuerpolitik ein massiver Bedeutungsverlust: Wichtige Länder wie die USA, Kanada, China und weitere Staaten in Asien haben ihre nationalen Umsetzungen der neusten OECD-Reform in den letzten Monaten infrage gestellt. In der Schweiz haben sich jüngst auch Economiesuisse und einzelne Wirtschaftsvertreter:innen im Parlament in diese Richtung geäussert und für eine Verschiebung der Schweizer Umsetzung der Mindeststeuer plädiert. All das ist Wasser auf die steuerpolitischen Mühlen der UNO. Blockieren die Staaten des Nordens dort, droht zum Beispiel im globalen Steuersystem für Konzerne ein unilateraler Flickenteppich, der weder im Interesse der Unternehmen noch der Staaten sein kann. Genau das sollte die OECD in ihrer letzten Reformperiode notabene verhindern, scheitert damit aber gerade an den Umsetzungen in den Nationalstaaten und an deren Willen, die OECD-Reformen weiter voranzutreiben. Die Säule 1 der Reform, eine Umverteilung eines Teils der Konzerngewinne von Residenz- zu Marktstaaten, verschwindet wohl in den Pariser Schubladen.

Die USA, die EU und die Schweiz müssen sich bewegen

In den letzten Tagen haben prominente Ökonom:innen und ehemalige Politiker:innen wie Joseph Stiglitz, Jayati Gosh,Thomas Piketty oder Thabo Mbeki für die Schaffung einer UNO-Steuerkonvention geworben. Die Global Alliance for Tax Justice, zu der auch Alliance Sud gehört, arbeitet seit Jahrzehnten auf diese hin.

Von der Schweiz fordern wir eine konstruktive Beteiligung an den kommenden Verhandlungen zur Umsetzung der Konvention. Bisher hat sie sich vor allem durch Geringschätzung des Projekts ausgezeichnet. Im Zusammenhang mit ihrem gegenwärtigen Sicherheitsratsmandat bietet sich der im Ausland (zurecht) noch immer als vorgestriges Steuerparadies gesehenen Schweiz nämlich eigentlich die grosse Chance, für einmal auch im wirtschaftspolitischen Bereich als UNO-Brückenbauerin und ausgleichende Kraft zwischen den Blöcken aufzutreten. Das wäre eine kohärente Position im Kontext ihrer Sicherheitsratskampagne «a plus for peace». Schliesslich ist eine globale Steuerpolitik, die allen Ländern zu mehr Einnahmen verhilft, auch Sicherheitspolitik, weil genügend Steuereinnahmen die Basis für ein starkes Gemeinwesen mit guter Bildung, öffentlicher Infrastruktur und einem leistungsfähigen Sozial- und Gesundheitswesen darstellen. Das sind wichtige Elemente der Armutsbekämpfung und so auch Demokratieförderung, Migrations- und Terrorprävention. Und nicht zuletzt ist mehr globale Steuergerechtigkeit eine notwendige Bedingung für die Finanzierung einer umfassenden nachhaltigen Entwicklung der Welt, wie sie die Staatengemeinschaft mit den UNO-Nachhaltigkeitszielen bis 2030 anstrebt.

Dass die OECD diesbezüglich nicht liefern kann, haben die letzten zehn Jahre bewiesen. Wie für die Schweiz gilt deshalb auch für alle anderen «Blocker» des Nordens: Sie sollten sich bewegen und nun an der Ausarbeitung der Konvention konstruktiv mitarbeiten.

Mehr wirtschaftspolitische Zusammenarbeit in einer zerstrittenen Welt

Die aktuellen steuerpolitischen Entwicklungen bei der UNO haben auch eine geopolitische Komponente: Die erste Resolution zur steuerpolitischen Stärkung der UNO wurde von der Generalversammlung vor einem Jahr einstimmig angenommen. Die Staaten des Nordens trauten sich damals angesichts der geopolitischen Weltlage nicht, die G77-Staaten nach deren Ärger über die globale Pandemiebekämpfung (Impfungleichheit), den wenig gelinderten Folgen des Ukraine-Krieges für den Globalen Süden (Nahrungsmittelkrise) und der Klima- und Schuldenpolitik des Nordens (wenig Verständnis für die Lage des Südens) einmal mehr vor den Kopf zu stossen. Sie wollten verhindern, sie so weiter in die Arme Russlands und Chinas zu treiben. Eine Abkehr von dieser letztjährigen Demonstration des Willens zur steuer- und damit auch wirtschaftspolitischen Zusammenarbeit würde für den Westen erhebliche Risiken bergen. Eine konstruktive Haltung eröffnet dagegen die Chance, einer Welt, in der gerade extrem starke zentrifugale Kräfte wirken, zumindest in der Steuerpolitik wieder universalistische Perspektiven zu schenken.