Die OSZE hat im Ukraine-Konflikt wenig erreicht

Seit den jugoslawischen Zerfallskriegen in den Neunzigerjahren (des letzten Jahrhunderts) hat kein Thema die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) mehr so stark beschäftigt wie der Ukraine-Konflikt im jetzt ablaufenden Jahr der Schweizer OSZE-Präsidentschaft. Aussenminister Didier Burkhalter hat das vielfältige Engagement der OSZE in dem Rechenschaftsbericht aufgelistet, den er am Donnerstag in Basel seinen Amtskollegen aus den anderen 56 Teilnehmerstaaten der OSZE vorgelegt hat. Das Ergebnis des vielfältigen OSZE-Engagements im Ukraine-Konflikt ist allerdings dürftig. Die ständige gewaltsame Eskalation des Konflikts mit inzwischen rund 4‘500 Toten und fast einer halben Million Flüchtlingen aus der Ostukraine und der von Russland völkerrechtswidrig annektierten Krim konnte die OSZE nicht verhindern. Der Anfang September in Minsk unter Vermittlung der OSZE vereinbarte Waffenstillstand für die Ostukraine wurde von den Konfliktparteien ebenso wenig eingehalten wie andere Abmachungen und Zusagen. Selbst ihre Aufgabe der Konfliktbeobachtung konnte die OSZE bislang nur sehr unzureichend erfüllen.
Grund für dieses dürftige Ergebnis des OSZE-Engagements sind die schon seit vielen Jahren völlig unzureichenden finanziellen, personellen und logistischen (Transportmittel etc.) Ressourcen, die die 57 Teilnehmerstaaten für die Arbeit der OSZE zur Verfügung stellen; die besonders starke politische Blockade der OSZE in diesem Ukrainekonflikt, da die drei Schwergewichte Russland, die EU-Staaten und die USA zu den Konfliktparteien gehören; und schliesslich der mangelnde Mut der Schweizer OSZE-Präsidentschaft.

Schwache OSZE-Mission behindert

Im Februar befassten sich erstmals der «Ständige Rat» der 57 Botschafter in der Wiener OSZE-Zentrale und die «Parlamentarische Versammlung» mit Abgeordneten aus allen Teilnehmerstaaten mit dem Ukraine-Konflikt. Die OSZE-Abteilung für die Führung nationaler Dialoge bei innerstaatlichen Konflikten bot sich der ukrainischen Regierung und der Opposition als Geprächsvermittler an. Anfang März beschloss der «Ständige Rat» mit der von der OSZE-Satzung vorgeschriebenen Zustimmung aller 57 Teilnehmerstaaten zunächst einmal für sechs Monate die Entsendung von bis zu 500 Konfliktbeobachtern (Special Monitor Mission) SMS. Bereits diese Zahl war angesichts der Grösse der zu beobachtenden Konfliktregion viel zu gering. Und da die Teilnehmerstaaten nur sehr zögerlich Personal zur Verfügung stellten, waren bis Juli lediglich 100 Beobachter tatsächlich vor Ort. Angesichts der Eskalation des Konflikts wurde die Beobachtermission im Oktober zwar bis März 2015 verlängert. Doch nach wie vor befinden sich nur knapp 300 OSZE-Beobachter in der Ukraine. Und ihre Bewegungsfreiheit ist entgegen der gültigen OSZE-Regeln für derartige Missionen sowie ausdrückliche Zusagen der Konfliktparteien weiterhin erheblich eingeschränkt. Von russisch-stämmigen Bewaffneten völlig verhindert wurde der Zugang der OSZE-Beobachter zur Krim im Vorfeld des mit Hilfe von Soldaten und Waffen aus Russland durchgesetzten Abspaltungsreferendums vom 18.März. Das Referendum fand ohne internationale Beobachter statt. Sein Ergebnis ist allein schon aus diesem Grund völkerrechtlich null und nichtig.

Diffamierung von Militärbeobachtern als Spione

Zusätzlich zu der vom «Ständigen Rat» entsandten Beobachtermission forderte die ukrainische Regierung ab März mehrfach bilateral bei den Regierungen anderer OSZE-Staaten kleine Teams von unbewaffneten Militärbeobachtern an. Grundlage für derartige Anforderungen ist eine OSZE-Vereinbarung über gegenseitige vertrauensbildende Massnahmen von Anfang der Neunzigerjahre. Ende April wurde ein siebenköpfiges Team von Militärbeobachtern aus Deutschland, Polen, Dänemark und Tschechien zusammen mit ihren fünf ukrainischen Begleitsoldaten von russisch-stämmigen Rebellen in der Ostukraine gefangen genommen. Die Geiselnehmer behaupteten, die sieben Militärbeobachter seien Spione. Ein völlig unhaltbarer Vorwurf, den sich in Deutschland aber auch Politiker der Linkspartei zu eigen machten und der zu einem Imageschaden für die OSZE führte. Erst nach intensiven Verhandlungen und der Einschaltung der Regierung Putin in Moskau wurden die OSZE-Geiseln nach neun Tagen wieder freigelassen.
Zur Beobachtung der Präsidentschaftswahlen vom 26. Mai entsandte das «Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte» der OSZE Wahlbeobachter, die einen ordnungsgemässen Ablauf dieser Wahl ohne relevante Störungen oder Manipulationen bestätigten. Zu diesem Ergebnis kamen die OSZE-Beobachter auch nach den Parlamentswahlen vom 26. Oktober – allerdings mit der gravierenden Einschränkung, dass die Menschen in den von russisch-stämmigen Aufständischen besetzten Regionen der Ostukraine sowie auf der Krim an diesen Wahlen nicht teilnehmen konnten. Zu den von den Aufständischen in den besetzten «Volksrepubliken» Donezk und Lugansk durchgeführten Regionalwahlen vom 2. November entsandte die OSZE keine Wahlbeobachter. Denn diese Regionalwahlen wurden unter Verstoss gegen die Minsker Vereinbarung vom 5. September durchgeführt, gemäss der die Wahlen erst am 7.Dezember sowie unter anderen Bedingungen stattfinden sollten. Zentraler Punkt der Minsker Vereinbarung war die Vereinbarung eines sofortigen Waffenstillstandes zwischen den Rebellen und den ukrainischen Regierungsstreitkräften in den umkämpften Gebieten der Ostukraine. Beide Seiten haben diese Vereinbarung inzwischen völlig zur Makulatur gemacht.

Verletzung von Menschenrechten

Die OSZE-Hochkommissarin für nationale Minderheiten Astrid Thors kritisierte Ende November zum wiederholten Male die Verletzung der Grund- und Menschenrechte der Krimtataren sowie der nicht-russischstämmigen Ukrainer auf der Krim durch die nach der Annexion von Moskau eingesetzten Behörden. Dunja Mijatovic, OSZE-Beautragte für die Freiheit der Medien, monierte schon mehrfach den Missbrauch von Presse-Abzeichen im Konflikt in der Ostukraine.

Ein kleiner, aber mutmasslich zu später Erfolg gelang der OSZE in der letzten Novemberwoche. Auf ihre Vermittlung erlaubten die russisch-stämmigen Rebellen niederländischen Ermittlern erstmals den Zugang zu einigen Absturzstellen von Trümmern des malaysischen Passagierflugzeuges, das am 17. Juli über der Ukraine abgeschossen wurde. Allerdings herrscht auch bei der OSZE die Befürchtung, dass alle Trümmerteile, die Aufschluss darüber geben könnten, wer die Maschine abgeschossen hat, inzwischen längst beseitigt wurden.
Fast völlig gescheitert ist die OSZE mit der Aufgabe, die Grenze zwischen Russland und der Ukraine zu überwachen und den Verkehr von Waffen, militärischem Personal sowie Hilfsgüterkonvois zu registrieren. Ein entsprechendes Mandat hatte der «Ständige Rat» der 57 Teilnehmerstaaten erstmals am 24. Juli beschlossen. Die Grenze ist 2‘300 Kilometer lang, davon gelten 500 Kilometer als kritisch. Bis Ende November waren entlang der gesamten Grenze jedoch lediglich 16 OSZE-Beobachter stationiert – und das auch nur an den beiden offiziellen Übergängen Gukovo und Donezk. Allein an diesen beiden Posten registrierten die OSZE-Beobachter in der zweiten Novemberwoche 665 Männer in Militärkleidung, die in beide Richtungen die Grenze überquerten. Am 23. November wurde die Grenzmission der OSZE noch einmal um einen Monat verlängert und auf 22 Beobachter aufgestockt.

Osterweiterung der NATO schwächt OSZE

Inzwischen wird der OSZE immer häufiger sowohl von Russland und den russisch-stämmigen Rebellen als auch von der ukrainischen Regierung Parteinahme für die jeweils andere Seite vorgeworfen. Auch häuften sich in den letzten Wochen die gewaltsamen Angriffe auf OSZE-Beobachter, mit dem Ziel, sie einzuschüchtern, ihre Bewegungsfreiheit einzuschränken und von Inspektionen abzuhalten.

Der Prozess der politischen sowie materiellen Auszehrung und Schwächung der OSZE begann ab Mitte der Neunzigerjahre. Damals begannen die NATO-Staaten unter Bruch des Versprechens, das die Regierungen der USA und Westdeutschlands Michail Gorbatschow im Februar 1990 gegeben hatten sowie unter Abwendung von der im November 1990 auf einem KSZE-Regierungsgipfel in Paris feierlich vereinbarten «Charta für eine neues Europa» mit der Ostausdehnung der westlichen Militärallianz auf inzwischen 28 Mitglieder. Darunter sind alle ehemaligen Bündnisstaaten der Sowjetunion, die drei baltischen Ex-Republiken der UDSSR, Albanien sowie zwei Ex-Republiken des früheren Jugoslawiens. In ihrem Gipfelbeschluss von 2008 hat die NATO die Aufnahme weiterer Staaten für möglich erklärt – darunter ausdrücklich auch der Ukraine, Georgiens und Moldawiens.

Die grosse Zustimmung in der russischen Bevölkerung – und gerade auch Gorbatschows – zur Annexion der Krim ist nur verständlich auf der Folie der Enttäuschungserfahrungen Russlands mit dem Westen seit 1989.
Dabei zeigt gerade die Ukrainekrise, wie dringend notwendig und durch keine andere Organisation ersetzbar eine handlungsfähige OSZE wäre, als Rahmen sowie Instrument zur Deeskalation und politischen Lösung von Konflikten auf dem eurasischen Kontinent.

Aktivere Rolle in Schweizer Präsidialjahr von Didier Burkhalter verpasst

Die Schweiz als Nichtmitglied von NATO und EU, die beide Teile des Konflikts in der Ukrainekrise sind, war geradezu prädestiniert für eine aktive Rolle zur Überwindung dieser Krise. Sogar mehr noch als Finnland und Schweden, die wegen ihrer geographischen Nähe zu Russland und den baltischen Staaten zumindest indirekt von den Auswirkungen der Ukrainekrise betroffen sind. Doch leider hat die Schweiz als Vorsitzland diese aktive Rolle nur sehr unzureichend wahrgenommen. So hätte Aussenminister Didier Burkhalter – auch ohne vorherige Absegnung durch die 57 OSZE-Teilnehmerstaaten – spätestens bei der Genfer Ukraine-Konferenz Mitte April öffentlich mit jeweils drei, vier klaren Forderungen an Moskau und Kiew zur Deeskalation auftreten müssen. Das hätte dem Konflikt vielleicht eine andere Dynamik gegeben. Selbst bei seinem Besuch in Moskau im Juni hätte der OSZE-Vorsitzende mit entsprechenden Forderungen an beide Konfliktparteien und einem selbstbewussteren Auftreten zumindest verhindern können, dass sein Besuch von Putin und den staatlichen Medien für die russische Propaganda instrumentalisiert wurde.

Dieser Text wurde am 30.11.2014 in der «Tageswoche online» veröffentlicht.