Die Bundesanwaltschaft, «unrechtmässig und unzweckmässig»

Missstände, erfolglose Verfahren, ein Bundesanwalt der es mit der Wahrheit nicht genau nimmt und schliesslich unter massivem Druck den Hut nehmen muss – so präsentierte sich im vergangenen Jahr die Bundesanwaltschaft. Auf den ersten Blick könnte man meinen, es handle sich hier um eine begrenzte Affäre, die in erster Linie Bundesanwalt Michael Lauber zu verantworten hat. Ein Blick in die Geschichte zeigt jedoch, dass die Bundesanwaltschaft schon in ihren Anfängen schlecht konzipiert war. Ihre Kompetenzen, das Verhältnis zu Bundesrat und Parlament sowie die Verbindungen zur Bundespolizei und zum Bundesgericht waren nicht klar definiert. 

Unklarheiten bei der Schaffung der Bundesanwaltschaft

Das Amt war von Anfang an umstritten. Verbunden mit der Fremdenpolizei, erinnerte es zu stark an die politische Polizei monarchischer Staaten. Zudem widersprach das von Bundesanwalt und Fremdenpolizei gebildete Doppelgespann dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Es war auch nicht ganz klar, wie weit der vom Bundesrat ernannte und ihm unterstellte Bundesanwalt eigenständig handeln durfte. 

Der erste, 1851 eingesetzte Bundesanwalt verliess sein Amt schon 1852, und sein Nachfolger Jakob Amiet quittierte 1856 frustriert seinen Dienst. Er beklagte sich nicht nur über mangelnde Arbeit, sondern auch generell über «mannigfache, arge Übelstande». Nach Amiet wurde der Posten des Bundesanwalts nur noch von Fall zu Fall besetzt.

Übertriebene politische Überwachung

Ein entscheidender Ausbau der Bundesanwaltschaft kam 1889 auf ausländischen Druck hin zustande. Anlass war die vom Bundesrat angeordnete Ausweisung eines Polizeispitzels, der gegen die deutschen sozialistischen Emigranten eingesetzt worden war. Reichskanzler Bismarck war sehr verärgert und drohte der Schweiz mit harten Sanktionen. Um Bismarcks Forderungen nachzukommen, verstärkte der Bundesrat die Bundespolizei und die Bundesanwaltschaft. Letztere verfügte allerdings über nur drei Mitarbeiter und war auf die oft nur schlecht funktionierende Zusammenarbeit mit kantonalen Polizeistellen angewiesen.

Eine heikle Frage war, ob der Bundesanwalt auch «politische» Fälle angehen dürfe. Ohne dieses Problem wirklich zu klären, startete der Bundesanwalt 1885 eine Enquete über Anarchisten. Vermischt mit den ebenfalls als Staatsfeinde gesehenen Sozialisten – die Sozialdemokratische Partei der Schweiz wurde 1888 gegründet – entstand ein geradezu obsessionelles Feindbild. In den Jahren 1889-1904 waren schon rund 350 Schweizer Bürger aufgrund ihrer politischen Tätigkeit erfasst. Die Bundesanwaltschaft scheute sich dabei nicht, zur Überwachung der Bürger und Bürgerinnen selbst zweifelhafte Spitzel einzusetzen. Das war der Anfang eines immer breiter angelegten Überwachungssystems, das schliesslich zur Fichenaffäre von 1989 führte.

Zweifel an der verfassungsrechtlichen Legitimität

Seit ihren Anfängen beruht die Organisation der Bundesanwaltschaft auf verfassungsmässig nicht klar abgesicherten Gesetzen, Verordnungen und Bundesratsbeschlüssen. Johann Schollenberger, der bekannte Professor für Staats- und Verfassungsrecht, bezeichnete 1905 die Bundesanwaltschaft als «verfassungswidrig» […] «unrechtmässig und unzweckmässig». Die zahlreichen weiteren Gesetze und Reorganisationen brachten kaum Klarheit. Zudem waren die eingesetzten Bundesanwälte nicht selten umstritten. Der von 1900 bis 1918 amtende Otto Kronauer wurde beispielsweise als serviler Diener ausländischer Potentaten kritisiert. 

Die Linke, obsessionelles Feindbild

Auch unter Franz Stämpfli, Bundesanwalt von 1916 bis 1948, bildete der Kampf gegen linke Gruppierungen und Organisationen eine zentrale Aufgabe. Dabei kam es offenbar zu willkürlichen Verhaftungen. Die Gefahr von rechts wurde arg vernachlässigt, eine Haltung, die der Bundesrat aus aussenpolitischen Gründen unterstützte. Als Stämpfli einmal auf dieses Problem zu sprechen kam, befahl ihm der Bundesrat, die von Nazideutschland und Italien beeinflussten Organisationen pfleglich zu behandeln.

Insgesamt erliessen in der Zwischenkriegszeit Bundesrat und Parlament unter dem Stichwort «Staatsschutz» eine grosse Zahl von Erlassen und Verordnungen. Diese konnten oft nur dank der Dringlichkeitsklausel durchgesetzt werden. Kamen jedoch Gesetze vors Volk, so scheiterten sie. Dies war etwa der Fall beim «Umsturzgesetz» (Lex Häberlin I, 1922) und dem «Ordnungsgesetz» (Lex Häberlin II, 1933), die beide bei der Volksabstimmung durchfielen. Doch mit nicht-referendumspflichtigen Verordnungen schufen Bundesrat und Parlament ein Bündel von Massnahmen, das die Vorlagen von 1922 und 1933 weit übertraf.

Der Kalte Krieg führte zu einer Intensivierung der Überwachung der Linken. Bezeichnend dafür ist der Bundesratsbeschluss vom 29.Oktober 1948, mit dem Kontakte mit Organisationen, die der Schweiz «feindlich» gesinnt waren, als Landesverrat geahndet werden konnten. Diese Verschärfungen wurden 1950 ins Strafgesetzbuch übertragen. Insgesamt half diese Gesetzgebung mit, die massenhafte Fichierung von Schweizer Bürgern und Bürgerinnen zu legitimieren, sowie jene Beamten, die den Kommunisten, d.h. der Partei der Arbeit nahestanden, aus dem Dienst zu entfernen. 1949 übernahm Werner Lüthi (1892-1955), ein langjähriger Mitarbeiter der Bundesanwaltschaft, die Leitung. Er führte die Politik Stämpflis konsequent weiter.

Tragischer Selbstmord eines Bundesanwalts

In den 1950er Jahren kam es zu einer spektakulären und tragischen Affäre. Der 1955 vom Bundesrat ernannte René Dubois, Sozialdemokrat und frankophil, hatte sich in eine fragwürdige Zusammenarbeit mit dem französischen Geheimdienst verstrickt. Als dies bekannt wurde, nahm sich Dubois am 23.März 1957 das Leben.

Dubois war jedoch bei weitem nicht der Hauptschuldige in dieser Affäre. Im Hintergrund intrigierte Max Ulrich, ein Inspektor der Bundespolizei, der während Jahren französischen Geheimdienstkreisen Informationen übergab. Gegen Dubois agierten aber auch Offiziere des Generalstabs und Mitarbeiter des militärischen Nachrichtendienstes, die, nebenbei gesagt, mit der deutschen Spionageabwehr, der sogenannten «Organisation Gehlen», in Kontakt standen. Um den Generalstab der Armee zu schützen, schob man die gesamte Schuld auf Dubois und verheimlichte so vor der Öffentlichkeit die heiklen Seiten der Affäre.

Die Nachfolger von Dubois, Hans Fürst und Hans Walder, orientierten ihre Tätigkeit wie Stämpfli in erster Linie gegen die als besonders staatsgefährdend eingeschätzte Linke. Nach Walder führte von 1974 bis 1989 Rudolf Gerber die Bundesanwaltschaft. Er war weitgehend verantwortlich für die überbordende Fichierung sogenannt linker Staatsfeinde, während er Geldwäscherei und Drogenhandel vernachlässigte. Der Fichenskandal, 1989, zwang ihn zum Rücktritt. Doch weder der Bundesrat noch das Parlament zogen aus diesen Missständen die notwendigen Schlussfolgerungen – eine grundsätzliche Neugestaltung der Bundesanwaltschaft blieb aus.

Erfolglos gegen organisierte Kriminalität

Mit dem Fall der Berliner Mauer und dem Niedergang der Sowjetunion kam der Bundesanwaltschaft das bisher gehätschelte Feindbild, die Kommunisten, abhanden. Der als Übergangslösung eingesetzte Willy Padrutt führte das Amt ohne grosse Sprünge. Das änderte sich dann radikal mit der Nominierung von Carla Del Ponte, im Amt von 1994 bis 1997. Sie beackerte mit spektakulären Aktionen neue Themen wie die organisierte Kriminalität und die Geldwäscherei, allerdings z.T. mit mässigen Erfolgen. Die Linke, bisher gegenüber der Anklagebehörde des Bundes äusserst kritisch, begrüsste die neue Orientierung. Der politischen Rechten hingegen waren die Aktionen gegen Wirtschaftskriminalität suspekt.

Im Jahre 2000 übernahm Valentin Roschacher die Leitung der Bundesanwaltschaft. Er wollte mit hunderten von Ermittlern gegen die organisierte Kriminalität, die Geldwäscherei und das Drogenmilieu vorgehen. Seine Methoden, etwa der Einsatz eines mehrfach verurteilten Drogenkriminellen als Lockspitzel, sprengten den Rahmen einer rechtsstaatlichen Untersuchung. Auch spektakuläre Aktionen, wie die Razzia bei den Hells Angels, brachten kaum relevante Ergebnisse. Schliesslich kam es noch zu einer hässlichen Auseinandersetzung mit Bundesrat Blocher, der, um Roschacher aus seinem Amt zu jagen, seine Kompetenzen überschritt. Einmal mehr stand die Bundesanwaltschaft in einem schiefen Licht da.

Nach Roschacher betreute interimistisch Michel-André Fels die Leitung. Der 2007 von Bundesrat Blocher vorgeschlagene Nachfolger Erwin Beyeler kam mit den Altlasten nicht zurecht. Man warf ihm Führungsschwäche und konzeptlose Ermittlungstätigkeit vor. Die Bundesversammlung, der neu die Kompetenz der Wahl des Bundesanwalts zustand, verweigerte ihm 2011 die Wiederwahl.

In diesen Jahren kam es auch zu einigen, allerdings unkoordinierten Reformen: Neue Aufgaben wie Wirtschaftskriminalität, organisiertes Verbrechertum, Korruption und Terrorismus sollten angegangen werden. Doch die Grundstruktur der Bundesanwaltschaft wurde nicht überarbeitet. Sie musste sich, mit ihren 170 Angestellten, weiterhin mit ihrem schlechten Ruf herumschlagen. Kritik betraf auch die Qualität der Mitarbeiter. Man habe, zitierte die «NZZ am Sonntag» (13.März 2011) einen Anwalt, «das Gefühl, dass die Leute dorthin abgeschoben werden, die nicht wahnsinnig begabt sind».

Der Fall Lauber, Höhepunkt des Versagens

2012 trat Michael Lauber die Nachfolge des abgewählten Beyeler an. Lauber verstand es, seine Person mit geschicktem Auftreten in der Öffentlichkeit in ein gutes Licht zu rücken. Er gab zu verstehen, dass er die Bundesanwaltschaft mit einem neuen Geist führen werde. Auf die Frage, ob diese gut funktioniere, meinte er allerdings: «Sie funktioniert grundsätzlich gut, es ist keine Reorganisation nötig…» (NZZ 31. März 2012). 

Es stellte sich jedoch rasch heraus, dass der Bundesanwalt nicht nur weiterhin mit mässiger Effizienz arbeitete, sondern sich einmal mehr in dubiose Affären verstrickte. Es würde zu weit führen, der langen Geschichte des Versagens Laubers im Einzelnen nachzugehen. Höhepunkt bildete eine verheimlichte Mauschelei mit dem Fifa-Präsidenten Gianni Infantino. Es kam zu einem Disziplinarverfahren, in dem Lauber der Unwahrheit und der Amtspflichtverletzung bezichtigt wurde. Im Juli 2020 musste er schliesslich, unter starkem öffentlichen Druck, seinen Rücktritt bekanntgeben.

In diesem gerafften historischen Überblick kamen in erster Linie die Defizite und Pannen der Bundesanwaltschaft zur Sprache. Man könnte einwenden, dass eine grosse Zahl von Fällen ohne Probleme abgewickelt worden sind. Dies kann jedoch nicht als Entschuldigung für die gravierenden Pannen und die rechtsstaatlich bedenklichen Orientierungen der Bundesanwaltschaft vorgeschoben werden.

Kein neuer Anfang in Sicht

Schon bei der Definition der Aufgaben des Bundesanwalts, in den 1850er Jahren, mangelte es an klaren Kriterien. Die sich in der Folge im Rahmen des Staatsschutzes entwickelnde Struktur half wenig, die Aufgaben des Bundesanwalts klar zu definieren. Dafür entwickelte sich zuerst ein politisches Überwachungssystem, das die demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien verletzte; später kamen, um nur einige Beispiele zu nennen, die Probleme der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität, des internationalen Drogenhandels und der Geldwäscherei hinzu – Aufgaben, die offenbar die Bundesanwaltschaft überforderten.

Der Fall Lauber führte leider, wie schon die früheren Affären, zu keiner grundsätzlichen Hinterfragung der Institution Bundesanwaltschaft. Man nimmt offensichtlich an, dass ein Nachfolger oder eine Nachfolgerin die Anklagebehörde wieder flott machen werde. Doch schon bei der Evaluation der Kandidaten und Kandidatinnen kommt es zu Pannen. Nach einem ersten Anlauf, bei dem offenbar die Kandidaten nicht das gewünschte Profil hatten, ging man in eine zweite Runde, und auch diese musste, weil immer noch kein Anwärter oder keine Anwärterin genügt, abgebrochen werden. Doch wer auch immer gewählt wird, die Bundesanwaltschaft wird, wenn keine grundlegenden Reformen durchgeführt werden, kaum aus ihrer Strukturkrise herauskommen.

Literatur:
– Gaby Grossen, Therese Steffen, Stefan Wiedmer, Stefan Wyss, Die politische Polizei in den ersten Jahren des Schweizerischen Bundesstaates, Studien und Quellen 18, 1992, S. 111-158.
– Rolf Soland, Staatsschutz in schwerer Zeit. Bundesrat Heinrich Häberlin und der Ordnungsstaat 1920-1934, Bern 1992.
– Urs Paul Engeler, Grosser Bruder Schweiz. Wie aus wilden Demokraten überwachte Bürger wurden, Zürich 1990.
– Reto Patrick Müller, Innere Sicherheit Schweiz. Rechtliche und tatsächliche Entwicklung im Bund seit 1848, Egg bei Einsiedeln, 2009.