Das Gespenst der «fremden Richter»
Bekanntlich verpflichteten sich 1291 die alteidgnössischen Vertragspartner Uri, Schwyz und Unterwalden, in ihren Tälern keinen Richter anzunehmen, „der das Amt irgendwie um Geld oder Geldeswert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Landsmann ist“. Die Geschichte des Nachlebens der zu einem Topos geronnenen Formel vom „fremden Richter“ ist wenig bis gar nicht bekannt. Sie könnte aber Aufschluss geben über ihre Nutzung und noch mehr über ihre Benutzer.
Historische Fiktionen
Die Formel und die ihr zugesprochene Autorität war in der politischen Sprache der alten Eidgenossenschaft und selbst noch nach der Gründung des Bundesstaates allerdings nicht gebräuchlich, zumal dem Land in der Folge keine „fremden Gerichte“ drohten. Zu einem Bezugspunkt werden konnte sie erst mit dem Bekanntwerden des so genannten Bundesbriefs – also erst 1891, als mit dem 600-Jahr-Jubiläum der Vertrags von 1291 zu einer Gründungscharta aufgeladen wurde (die er nicht war).
Der Rückgriff auf den Bundesbrief ist indessen falsch. Denn der Vertrag meint nicht Richter im heutigen Sinn, sondern Statthalter oder Verweser (Stellvertreter) auswärtiger Mächte, unter deren Aufsicht von lokalen Männern Recht gesprochen wurde. Mit rechtshistorischen Richtigstellungen und der Erklärung, wie der Begriff in seiner Zeit verwendet wurde, ist dem heutigen Reizwort allerdings nicht beizukommen, und auch nicht mit dem Argument, dass eine missverstandene Verhaltensregel aus dem 13. Jahrhundert unter gänzlich anderen Verhältnissen im 21. Jahrhundert nicht wegleitend sein sollte. Und doch kann die Argumentation mit „der Geschichte“ machtvoll sein. So eröffnete der rechtsnationale Führer Christoph Blocher Januar 1992 seinen Kampf gegen den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) mit der Behauptung, man habe 700 Jahre lang gegen „fremde Richter“ gekämpft. Diese später gebetsmühlenartig wiederholte Formel kann schon darum nicht zutreffen, weil man nicht 700 Jahre lang gegen etwas kämpfen konnte, das es über diese Jahrhunderte gar nicht gab.
Keine Resonanz
Als die eidgenössischen Räte 1948 den Beitritt der Schweiz zum Internationalen Gerichtshof der UNO (International Court of Justice, ICJ) in Den Haag berieten und ihn einstimmig beschlossen, kam niemandem in den Sinn, von „fremden Richtern“ zu sprechen. Es wurde im Gegenteil betont, dass die internationale Jurisdiktion dem schweizerischen Ideal entspräche. Auch in den vorangehenden Jahren bildeten die „fremden Richter“ keinen zentralen Bezugspunkt. Obwohl man erwarten könnte, dass die in den 1930er Jahre aufgerüstete „Geistige Landesverteidigung“ mit der alteidgenössischen Urfreiheit argumentieren würde, erübrigten sich Anti-Richter-Parolen – die Abgrenzung zum Umfeld war in den Mussolini- und Hitlerjahren ohnedies scharf genug.
Das änderte sich in den 1960er Jahren gleich in mehrfacher Hinsicht und insbesondere mit dem lange hinausgezögerten Beitritt zum Europarat 1963, dem folgerichtig auch ein Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) folgen sollte. 1969, in der ersten parlamentarischen Beratung dieses Schritts, bemerkte Nationalrat Walther Hofer (SVP/BE), Professor für Geschichte an der Universität Bern, das Wort von den „fremden Richtern“ sei „heute noch“ geeignet, zahlreiche Schweizer zu erregen, „weil es tiefe Schichten des geschichtlichen Bewusstseins aufwühlt.“ Als Sprecher der SVP stimmt er dennoch zu, dass sich die Schweiz der Menschenrechtskonvention „unterziehe“.
Die Formulierung „heute noch“ geht davon aus, dass dies „auch früher schon“ der Fall gewesen sei. Doch dabei dürfte es sich eher um eine Aufladung gegenwärtiger Meinung mit angeblich bestandener Vergangenheit handeln, auch wenn es schwache Vorläufer dieser Ansicht gegeben haben mag. Wichtiger war, dass die Reden von 1969 – Hofer war nicht der Einzige – verfingen. Und dabei nährten selbst diejenigen den Topos von den „fremden Richtern“, die ihn ablehnten und ihm keine wegleitende Bedeutung zuschreiben wollte, indem sie ihn immer wieder zitierten, wenn sie gegen ihn antraten.
In der zweiten Beratung des Beitritts zur EMRK erklärte der rechtsnationale Politiker James Schwarzenbach (Rep./ZH) in gespielter Tiefstapelei, er meine sich zu entsinnen, „einmal gehört zu haben“, der eidgenössische Bund sei entstanden, weil er keine „fremden Richter“ und keine fremde Einmischung dulden wollte. Er übernahm aus der Debatte von 1969 wörtlich Hofers Formulierung, dass die Figur des „fremden Richters“ in uns „tiefe Schichten des historischen Bewusstseins“ aufwühle. Tatsächlich störte ihn aber die Möglichkeit, dass aus der schweizerischen Bevölkerung mit dem Recht auf Individlalbeschwerde gegen die Schweiz geklagt werden konnte und damit eine „neuerliche (sic) Beschneidung unserer garantierten Souveränität“ eintreten werde.
Trotzdem hatte die Anrufung des „Fremde-Richter-Topos“ 1969/74 noch keine grosse Resonanz, weil das gesellschaftspolitische Klima ein deutlich anderes war. Zu einem Kampfbegriff machte ihn erst Blocher mit seinem Feldzug gegen den EWR-Vertrag in den frühen 1990er Jahren. Im Kontext der EWR-Debatte kam auch der für die Justiz zuständige Bundesrat Arnold Koller auf die „fremden Richter“ zu sprechen und erklärte, das damit zum Ausdruck kommende Misstrauen habe „tiefe Wurzeln“, die Ablehnung habe „in unserem Land geradezu mythologische Bedeutung.“ Somit wäre die Frage, warum die „fremden Richter“ die Rolle haben, die ihnen gegeben wird, auch ein Thema für die Sozialpsychologen.
Die Stellung der Legislative in der Schweiz
Bundesrat Koller sagt aber noch weiteres: Die Ablehnung der „fremden Richter“ zeige, dass „in unserer durch Jahrhunderte gewachsenen Demokratie die politische Ausmarchung (= Aushandlung, Red.) der Konflikte immer Vorrang gegenüber der rechtlichen Streiterledigung gehabt“ habe. Die Gerichtsgewalt habe sich eigentlich nie voll ebenbürtig neben den politischen Gewalten in unserem Land etablieren können und schon gar nicht über sie stellen können.
Koller berührte damit einen zentralen und inzwischen sogar noch stärker ins Gewicht fallenden Punkt. Vorbehalte gegen die dritte, die richterliche Gewalt als solche – das heisst nicht nur gegen „fremde“ Richter – gab es schon früher. Sie zeigten sich schon 1848 bei der Schaffung des Bundesstaats; die damalige Bundesverfassung trug wegen der schwachen Ausstattung der richterlichen Gewalt, wie in der Fachliteratur auch schon bemerkt worden ist, „Züge eines demokratischen Absolutismus“.
Das Bild der „fremden Richter“ hat die Funktion, irrationale Reflexe anzusprechen und ist fast beliebig einsetzbar: Einerseits gegen „fremde Mächte“ wie die EU-Kommission oder gegen „neuzeitliche Vögte“ mit bekannten Namen wie Delors, Steinbrück oder Juncker. Er wird aber auch gegen eigene Richter, insbesondere gegen die Bundesrichter in Lausanne eingesetzt. 1985 wurde in der Ablehnung des neuen Eherechts ebenfalls auf die Abneigung gegen „fremden Richter“ gesetzt und auf dem Kampagnen-Plakat eine wenig sympathische Richterperson ins Ehebett gesetzt. Wenige Jahre später, 1992, wurde dann hinsichtlich des EWR-Vertrags vor dem „fremden Richter“ im gesamtschweizerischen Bett gewarnt.
Bezeichnenderweise haben die Initianten der „Selbstbestimmungsinitiative“ die Parole vom Kampf gegen „fremde Richter“ (jetzt im Plural) inzwischen etwas zurückgenommen und mit der Parole „Ja zur Demokratie“ die angebliche Einschränkung der direkten Demokratie durch das Gerichtswesen in den Vordergrund gerückt.
Die „fremden Richter“ haben die Qualität eines Reizworts. Doch was wird damit gereizt? Im Fall der EMRK ist es weniger das „E“ für Europa als die allgemeine Inter- oder Supranationalität, die Ängste beschwört. Im Falle der EU hingegen handelt es sich um einen Antireflex, wie er sich schon seit 1950 bemerkbar macht, manchmal stärker, manchmal schwächer.
Für diese leichte Reizbarkeit mag es sozialpsychologische Gründe geben. Jedenfalls argumentierte eine Glosse der NZZ am Sonntag vom 20. September 2015 in dieser Weise. Sie führt die beschwörenden Repetitionen des Topos von den „fremden Richtern“, „unsere Vorlieben“ für Wiederholungen im politischen Diskurs, auf frühkindliche Bedürfnisse zurück. Alle würden die Strophen über die „da oben in Bern“, den Refrain über die „Bürokraten in Brüssel“ und das solo con brio über die „fremden Richter“ in- und auswendig kennen. Wenn sie vorgetragen würden, „gibt uns das ein Gefühl, als lägen wir wieder daheim im Kinderbettli.“
Tatsächlich lässt sich sagen, dass mit dem repetitiven Einsatz der „fremden Richter“ so etwas wie ein Priming-Effekt angestrebt wird, der von einem ersten Reiz (prime) annimmt, dass er das Weitere massgeblich beeinflusst. Begriffe mit unbewussten Wertungen werden gerne übernommen und lassen so Wegspuren im öffentlichen Diskus entstehen, die zu erneuten Äusserungen gleicher Art animieren. Trotzdem darf man die Wirkungsmacht des Topos nicht überschätzen. Es ist nicht nur so, dass das „Zauberwort“ die Probleme schuf – sondern aufgrund der gefühlten Problematik erhielt das Wort auch seinen Zauber.
Die „fremden Richter“ lassen sich nicht aus der Welt schaffen. Die Figur ist gesetzt und wird auch durch die Medien (ein wenig auch hier und jetzt) weiter am Leben gehalten. Wichtig ist aber zu unterscheiden, ob das Stereotyp unkritisch übernommen oder auf seinen Realitätsgehalt und seine Relevanz überprüft wird. Wird die Formel der „fremden Richter“ polemisch eingesetzt, ist es wenig aussichtsreich und gewissermassen zu spät, um mit historischen Richtigstellungen dagegen anzutreten. Besser wäre es, zuvor und nachhaltig einen Abbau von Grundhaltungen anzustreben, die ein isolationistisches Staats- und Gesellschaftsverständnis pflegen und sich auf ein romantisierendes Geschichtsbild stützen – und dabei unter anderem auch den Kampfbegriff der „fremden Richter“ einsetzen.
– – – – – – –
Dieser Beitrag erschien zuerst in «Geschichte der Gegenwart» Der Artikel erschien dort unter dem Vorspann: Die Schweiz streitet über „fremde Richter“. Die „Selbstbestimmungsinititative“ der SVP liefert ein geradezu klassisches Beispiel für die ideologische Indienstnahme von Geschichte. Die Initianten können aber davon ausgehen, dass das Heraufbeschwören der „Richter“-Schreckfigur dennoch da und dort verfängt.
Themenbezogene Interessenbindung der Autorin/des Autors
Der Autor Georg Kreis hat eine eigene Website. Weitere Infos zum Autor finden sich hier. Es gibt keine Interessenkonflikte.
Die Tradition hat natürlich schon einiges für sich. In meiner Studienzeit schien es auch klar, dass international niemand einen Richter anrufen würde, wenn nicht schon ein minimaler Konsens für den zu erwartenden Richterspruch bestand.
Die Judikative hat aber in jüngster Zeit immer wieder auf eminent politische Entscheidungen ihren Stempel aufzudrücken versucht und damit die «Souveränität» der in Abstimmungen ausgedrückten Volksmeinung in Frage gestellt. Der BG-Entscheid zum Tessiner Verhüllungsverbot ist das letzte Beispiel in einer langen Serie.
Der Kampf um das Machtprimat zw. der Judikative und den andern Kräften im Land, welches in der Verfassung wohl bewusst nicht geklärt wurde, geht immer mehr zu gunsten «salafistischer» Wortinterpretation aus. Der politische Wille wird dadurch ins zweite Glied relegiert.
"The Rule of Law» hat viele Anhänger in der Welt. Die Argumente, welche dahinter liegen sind nicht immer so blütenrein, wie man sich das wünschen könnte.
Die vom BG initiierte Lex-Pharma ist ein schönes Beispiel vom Zusammenspiel von Lobby-Arbeit und Primat der juristischen Interpretation international vorgekauter Paragraphensammlungen.
Sollte diese Tendenz weiter zunehmen, dürfte eine politische (Über-)Reaktion nicht mehr in allzuweiter Ferne liegen.
Bevor man über «fremde» Richter befindet, sollte man zumindest wissen, ob der Output der heimischen Richter gut ist. Was meinen Sie – sind die Urteile gerecht?
Wann haben Sie persönlich die letzte Gerichtsberichterstattung lesen können? Nein, nicht wie ein Urteil lautet, sondern ob die Begründung zu einem Urteil auch wirklich geltendem Recht entspricht. Oder aber auch, ob die rechtlichen Verfahren eingehalten worden sind.
Vermutlich haben Sie dies noch nie lesen können. Wie sollte auch, denn es gibt längst gar keine Gerichtsberichterstattung mehr. – Sie trauen den Richtern einfach. Aber wieso?
Auf Seiten der Politik kontrollieren National- und Ständeräte sich gegenseitig. Die beiden wiederum kontrollieren den Bundesrat. Und wir als Stimmvolk kontrollieren mit dem fakultativen Referendum die gesamte Politik mitsamt dem Lobbyismus. Und das ganze auf allen 3 Ebenen.
Und wer kontrolliert die Justiz? Und wann hat diese Kontrollinstitution das letzte Mal in welchem Fall eingegriffen?
Und nein, auch das Bundesgericht ist als Institution nicht die höchste Macht der Schweiz – auch bei Gerichtsentscheiden nicht. Im Art. 148 BV (ab 1.1.2016) steht, wer es ist.
Der ehemalige Bundesrichter Martin Schubarth schreibt:
https://www.nzz.ch/meinung/die-schweiz-kennt-keinen-richterstaat-ld.1387634
Bevor man «fremden Richtern» traut, sollte man die Kontrolle der eigenen kennen. Fremde Richter entmachten nicht die eigenen, sondern unsere Gesetzgeber und damit uns selbst.
Zur Schwächung der Judikative muss noch der heutige Art. 190 BV angeführt werden, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für die Gericht massgebend sind, nicht aber die Bundesverfassung. Diese kam 1874 in die Verfassung als erst das Bundesgericht als das oberste Gericht eingesetzt wurde, an das sich Bürgerinnen und Bürger wenden konnten. Dieser bedeutet, dass es keine Verfassungsgerichtsbarkeit gegen Bundesgesetze gibt, was bekannt ist, nicht jedoch, dass wir, abgesehen von dieser Ausnahme, eine volle Verfassungsgerichtsbarkeit kennen. Seit der Ratifizierung der EMRK 1974 füllt diese die im richterlichen Rechtssschutz seit der Zunahme von Bundesgesetzen bestehende empfindliche Lücke weitgehend wenigstens im konkreten Anwendungsfall aus, weil diese völkerrechtlichen Menschenrechtsgarantien gemäss 190 BV massgebend sind. Die so durchaus auch in der Schweiz bestehende Verfassungsgerichtsbarkeit ist kaum bekannt. Vielmehr wird stets unzutreffend wiederholt, wir hätten halt keine Verfassungsgerichtsbarkeit, was die Position namentlich des Bundesgerichts empfindlich schwächt.
Warum malt Kreis das Gespenst der „fremden Richter“ an die Wand? Die Anlehnung an den Anfangstext im Kommunistischen Manifest: „Ein Gespenst geht um in Europa …“ ist unverkennbar. Der langfädige Exkurs kann allerdings die lange Tradition des Widerstands gegen fremde Richter nicht wegschlecken. Sie wurde erstmals im Bundesbrief von 1291 beurkundet:
„Wir haben auch einhellig gelobt und festgesetzt, dass wir in den Tälern durchaus keinen Richter, der das Amt irgendwie um Geld oder Geldeswert erworben hat oder nicht unser Einwohner oder Landmann ist, annehmen sollen.“
Die Schweiz ist hier allerdings bei weitem kein Sonderfall, sonst wäre das „Selbstbestimmungsrecht der Völker“ im Artikel 1 der UN-Charta nie zustande gekommen. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker ist eines der Grundrechte des Völkerrechts. Es besagt, dass ein Volk das Recht hat, frei über seinen politischen Status, seine Staats- und Regierungsform und seine wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung zu entscheiden. Dies schließt seine Freiheit von Fremdherrschaft ein.
Auch die „Selbstbestimmungsinitiative“ stützt sich auf das Völkerrecht der Völker der UN-Charta. Diese wäre wohl kaum zustande gekommen, wenn die Umsetzung des Volkswillens in Gesetz und Praxis nicht immer häufiger offen verweigert würde.
Bei einem «Nein» können Richter-Eliten aus dem «Völkergewohnheitsrecht», aus «allgemeinen Rechtsgrundsätzen zivilisierter Völker» oder – wie das Schweizer Bundesgericht jüngst festgehalten hat – aus dem «vorherrschenden europäischen Rechtsverständnis» auswählen, was ihnen gemäss seiner politischen oder juristischen Tageslaune gerade so passt, ob in Lausanne, Strassburg oder Luxemburg.
Es kann kaum eine nützliche Analyse zustande kommen, wenn man eine Initiative einer Partei, die man zutiefst hasst, beurteilen will. Wenn er von, Zitat: «rechtsnationale Führer Christoph Blocher» Zitatende, (in tendenzieller Anspielung) redet, lässt das kaum eine neutrale Beurteilung zu! Weiter stellt Kreis fest, dass, Zitat: «Die «fremden Richter» lassen sich nicht aus der Welt schaffen» Zitatende, als nicht korrekte Denkhaltung der Leute anschaut, was aber eben möglicherweise vermehrt zutreffen kann, sollte die Initiative abgelehnt werden!
"Das Bundesgericht gibt vermehrt dem Völkerrecht den Vorrang, was die Schweizerische Volkspartei (SVP) zur Lancierung der «Selbstbestimmungsinitiative» bewogen hat."
http://www.swissinfo.ch/ger/direktedemokratie/-selbstbestimmungsinitiative-_landesrecht-vor-voelkerrecht–andere-laender-tun-es-laengst/44139618?utm_campaign=swi-nl&utm_medium=email&utm_source=newsletter&utm_content=o
Mit der Ablehnung des Völkerrechts lehnt die sog. Selbstbestimmungsinitiative auch die internationale Grundlage für unsere Selbstbestimmung in der UN-Charta ab und macht also das Gegenteil von dem, was sie vorgibt. Die Eidgenossenschaft konnte im 13. Jahrhundert «fremde Richter» – was damals fremde Landesherren bedeutete – nur ablehnen, weil der Kaiser ihr das Privileg der Reichsunmittelbarkeit verliehen und so wie heute die UN-Charta ihr die Selbstbestimmung ermöglichte.
Wir bestimmen gemäss unserer Bundesverfassung als unser selbstverständlich höchstes Gesetz, welches nichtzwingende Völkerrecht wir übernehmen und welches nicht. So haben wir selber selbstbestimmt die EMRK und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg – den EU-Gerichtshof in Luxemburg aber nicht! – angenommen.
Wäre die EMRK, weil sie nicht dem Referendum unterstand, gemäss der Änderung von Art. 190 BV mit der SVP-Initiative für die Gerichte nicht mehr massgebend, bedeutete dies allein, dass unsere Gerichte uns nicht mehr vor unverhältnismässigen Eingriffen in unsere Grund- und Menschenrechte schützen könnten. Da die EMRK jedoch nicht (mehr) gekündigt werden soll und das tatsächlich auch nicht in der Initiative steht, würde es der EGMR in Strassburg weiterhin tun. Nicht die «fremden» sondern allein die eigenen Richter würden also ausgeschaltet und damit auch hier das Gegenteil erreicht von dem, was die Initianten vorgeben erreichen zu wollen!
Die Darstellung der EMRK als sicherer Garantin der Grundrechte in Kontrast zu einer angeblich wirkunsloser Schweizer Verfassung wirkt doch arg überzogen. Wenn dem wirklich so wäre, dann müsste die Lage bezüglich Menschenrechte von Island bis in die Türkei, von Russland bis nach Portugal ja überall gleich gut sein…