Schweiz – EU: Souverän wäre anders

Geradezu Historisches ereigne sich in der Schweiz. Das vermuteten der Europarechtler Thomas Cottier und der Historiker André Holenstein noch bevor der Bundesrat die Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der EU einseitig abgebrochen hatte. Ihre Vermutung gründet tiefer. Cottier zieht in seinem Beitrag im soeben erschienenen Buch «Die Souveränität der Schweiz in Europa» einen Vergleich zu den Ereignissen vor 200 Jahren, als sich die konservativen Kantone «im frühen 19. Jahrhundert inmitten der Schweiz dem aufstrebenden Bundesstaat unter Rekurs auf Eigensinn, Eigenständigkeit und alte Werte und Mythen zu entziehen suchten, aber gleichwohl von dessen Entwicklung in vitalen Bereichen betroffen waren». Die Folgen waren bekanntlich einschneidend. Die Kantone «büssten in wesentlichen Bereichen an Selbstbestimmung ein, auch wenn sie formell bis 1848 unabhängig und souverän blieben».

Die hochgelobte angebliche Eigenständigkeit könnte für die Schweiz noch dramatisch enden, warnen Cottier und Holenstein und werfen dabei einen Blick weit zurück in die Geschichte des Landes und analysieren die Fragen: Was heisst in Wirklichkeit Souveränität, woran misst sie sich, wie hat sie sich über die Jahrhunderte hinweg entwickelt und verändert.

Die Frage der Souveränität hat in der Schlussphase der Verhandlungen über das Institutionelle Rahmenabkommen mit der EU plötzlich das politische Spektrum des Landes von rechts bis links aufgewühlt. Es hat die beiden Wissenschaftler erst recht bewogen, die Wirklichkeit hinter dem Schlagwort zu ergründen. Denn sie sind besorgt. Die Schweiz riskiere ihre Zukunft zu verspielen, wenn sie im alten nationalstaatlichen Verständnis von Souveränität gefangen bleibe, statt anzuerkennen, dass Souveränität heute mehr als Selbstbestimmung, Unabhängigkeit und Selbstzweck bedeute.

Souveränität ist mehr als Selbstbestimmung

Die Souveränität alter Schule spiegle längst nicht mehr die Wirklichkeit, in der sich die Schweiz befinde. «Das wussten schon die Verfassungsväter und die Mehrheit der Kantone, als sie 1848 die moderne Schweiz gründeten», stellt der Historiker Holenstein fest. Sie hätten die Souveränität nicht als «absolute, eine für alle Mal festgeschriebene Grösse» konzipiert, sondern – basierend auf über Jahrhunderte gemachte Erfahrungen – als geteilte und kooperative Souveränität verstanden. Der 700 Jahre alte «Kampf für Freiheit und Unabhängigkeit» sei nur deshalb erfolgreich gewesen, weil sich die Schweiz seit je auf die bestimmenden Kräfte und Verhältnisse in ihrem geopolitischen Umfeld einliess», gibt der Historiker Holenstein zu bedenken. 

Souveränität setze Entscheidungsmacht voraus, welche die Schweiz oft nicht mehr habe. Manche Beispiele aus jüngerer Zeit lassen sich dafür als Belege anführen: das Ende des Bankgeheimnisses für ausländische Anleger, die Geldwäscherei Regulierungen, die letzte Unternehmenssteuerreform, die nach der Finanzkrise 2008 umgesetzten Bankenregulierungen, die neuen Datenschutzvorgaben usw. usf. Und nun will die Justizministerin Keller-Sutter als sogenanntes Alternativprogramm zum Rahmenabkommen die schon seit den 1990er Jahre wie geschmiert laufende Mechanik der Übernahme von EU-Recht sogar noch weiter perfektionieren. Die Schweiz soll offenbar noch mehr zum zugewandten Ort der EU ohne Mitsprachemöglichkeit werden, und somit zum Passivmitglied ohne Stimmrecht.  

Der Kern heutiger Souveränität läge im Anspruch auf Teilhabe und der Gewährleistung von Mitbestimmung und damit von Einflussmöglichkeiten, halten Cottier und Holenstein entgegen. Und salopp umgekehrt formuliert, meinen sie mit dem früheren Aussenminister Joseph Deiss: «Les absents ont toujours tort». Wer nicht dabei ist, der beraubt sich seines Einflusses.

Die Schweiz habe im Verhältnis zu den Bretton Woods-Institutionen Internationaler Währungsfonds und Weltbank im Jahre 1992 und zehn Jahre später mit dem Beitritt zur UNO Schritte zur Kooperation und Mitbestimmung getan. Auch bei der Welthandelsorganisation WTO ist sie dabei und unterstellt sich dort einer Schiedsgerichtsbarkeit. Ausgerechnet im Verhältnis zum wirtschaftlich und politisch wichtigsten Partner, der EU, will sie aber keine klar geregelte Kooperation eingehen. Das Verhältnis ist geprägt durch hohe wirtschaftliche Integration bei gleichzeitig institutioneller Abstinenz. Die Schweiz hat keine Mitsprachemöglichkeiten und auch keine Handhabe, um die EU von allfälligen Massnahmen abzuhalten.

Fatale Verdrängung und Lebenslüge

Warum die Schweiz sich damit zufrieden gibt, vermag der Autor Cottier nicht zu enträtseln. «Unverständlich und kaum nachvollziehbar ist, dass dieses Grundproblem der fehlenden Mitsprache und damit des schleichenden Demokratieverlustes in der Schweiz heute weitgehend tabuisiert und ausgeblendet wird», wundert er sich und bezeichnet die Tabuisierung als «fatale Verdrängung und eigentliche Lebenslüge der selbstbewussten Schweiz». Mit dem institutionellen Rahmenabkommen mit der EU wären immerhin erste Schritte der Mitwirkung und der Mitsprache realisiert worden, meint Cottier.      

Doch die Politik kümmert das nicht. Die Gegner jeglicher Annäherung an die EU sowieso nicht. Die Geschichtsklitterung ist bekanntlich Teil ihrer Erfolge. Und die «Souveränitätskeule» zählt neuerdings auch nicht mehr nur zu ihrem politischen Kampfarsenal.  

Die Lehre aus der Schweizer Geschichte ist für Holenstein eine andere. Sie sollte helfen zu verstehen, dass die Schweiz in einem Prozess zwischen Eigenständigkeit und Einbindung, Autonomie und Abhängigkeit, Souveränität und Verflechtung zu dem wurde, was sie ist.

Für den Bundesrat kam das soeben gemeinsam vom Europarechtler Cottier und Historiker Holenstein publizierte Buch über Mythen, Realitäten und Wandel der Souveränität zu spät. Die beiden Autoren konnten ihn nicht mehr zur selbstkritischen Debatte bewegen. Doch für die Zeit danach und die Erfahrungen, die dem Lande nicht erspart bleiben dürften, finden die politischen Akteure des Landes vielleicht die Zeit fürs Nachdenken darüber, wie es die Schweiz geschafft hat, zu dem zu werden, was sie heute ist. Politische Offenheit statt Eigensinn war ein guter Ratgeber in der Geschichte der Schweiz. Warum soll das nicht auch in Zukunft gelten?  

Thomas Cottier und André Holenstein, Die Souveränität der Schweiz in Europa – Mythen, Realitäten und Wandel, Bern 2021, Stämpfli Verlag, 250 Seiten, Preis: Fr. 30.00