Italien auf dem Prüfstand: Demokratie oder Kapitalmarkt?

Eines muss man der EU-Kommission lassen: Sie hat sich stilistisch verbessert und dieses Mal mit offenen Karten gespielt. Die EU-Kommissare Valdis Dombrovskis und Pierre Moscovici haben ihr Veto gegen Italiens Budgetentwurf in einer Pressekonferenz öffentlich begründet: Italien habe in seinem Stabilitätsprogramm vom April 2018 versprochen, dass es 2019 ein Defizit von 0,8 Prozent des BIP anvisieren werde. Jetzt habe man mit einem geplanten Defizit von 2,4 Prozent dieses Versprechen gebrochen und die Regeln des Stabilitätspakts „auf grobe Weise“ verletzt. Italiens neue Regierung habe jetzt drei Wochen Zeit, um das Versprechen ihrer Vorgänger wenigstens annähernd zu halten. Dass ansonsten ein Defizitverfahren und eine Geldbusse von bis zu 0,5 Prozent des BIP bzw. gut 8 Milliarden Euro drohe, wurde nicht offen gesagt.

Was EU-Geheimpolitik 2011 bewirkte

Das ist zwar grobes Geschütz, aber nichts im Vergleich zur Art und Weise, wie die EU vor sieben Jahren gegen die Budgetpläne von Silvio Berlusconi interveniert hatte. Sie schickte damals den Präsidenten der Europäischen Zentralbank, Jean Claude Trichet, vor. In einem geheimen Brief vom 5. August 2011 (der erst Monate später ruchbar wurde), diktierte dieser dem italienischen Regierungschef die „Strukturreformen“, die nach Meinung der EZB nötig waren, um „das Vertrauen der Investoren wieder herzustellen“.

Unter anderem verlangte Trichet umfassende Privatisierungen, die Abschaffung von Gesamtarbeitsverträgen, tiefe Einschnitte im Rentensystem und in der Arbeitslosenversicherung, Lohnsenkungen im öffentlichen Dienst und ein ausgeglichenes Budget spätestens 2012, mit der Präzisierung, dass der Ausgleich nicht durch höhere Steuern, sondern durch Ausgabensenkungen erreicht werden müsse. (Wortlaut hier) Berlusconi leistete noch ein paar Monate Widerstand, aber als der „Spread“ – die Differenz zwischen den deutschen und den italienischen Zinsen – im November auf sieben Prozent angestiegen war, warf er das Handtuch und wurde durch den früheren EU-Kommissar Mario Monti ersetzt.

Wie brav Italien das Diktat Trichets und der Finanzmärkte befolgt hat, zeigen unter anderem die ab 2012 auftretenden hohen Sparüberschüsse der Unternehmen, der starke Rückgang der staatlichen Investitionen (minus 45 Prozent seit 2009), die sinkenden Löhne und die mangels Nachfrage stark steigende Arbeitslosigkeit, die wiederum eine Erhöhung der Sozialausgaben – trotz sinkenden Leistungen im Einzelfall – bewirkt hat. Dennoch sind die Staatsausgaben insgesamt seit 2000 real um rund 3 Prozent gesunken. Von „sorglosem Schuldenmachen“, wie die NZZ in ihrem Kommentar schreibt, kann keine Rede sein.

Wer verschuldet sich bei wem?

Wenn schon, dann müsste man von „ahnungslosem Schulden-Schwafeln“ reden, denn man kann nicht über „Schuldenwirtschaft“ reden, ohne zu berücksichtigen, wer sich bei wem verschuldet. Unter dem Strich sieht es nämlich so aus, dass sich nicht Italien im Ausland verschuldet, sondern umgekehrt. Italien weist eine positive Handelsbilanz auf: Es kann mehr exportieren, als es importieren muss.

Zum Bild: Italien gehört zu jenen Ländern, die, wie zum Beispiel auch Deutschland oder die Schweiz, mehr exportieren können als sie importieren müssen. Das ist wirtschaftlich – tendenziell – ein gutes Zeichen. Für 2018 gibt es noch keine abschliessende Zahl, die EU rechnet mit 46 Milliarden Exportüberschuss.

Im Detail zeigt sich nach den neuesten Schätzungen der EU für 2018 dieses Bild: Der grösste Schuldenmacher ist nicht der Staat mit 30 Milliarden, sondern das Ausland mit 46 Milliarden Euro. Diese zwei Sektoren werden sich somit dieses Jahr mit insgesamt 76 Milliarden neu verschulden. Dem stehen neue Guthaben von 63 Milliarden bei den Unternehmen und „nur“ 13 Milliarden bei den Privathaushalten gegenüber (die Grössenordnungen von 2017 sind etwa gleich).

Italiens Staat verschuldet sich also – volkswirtschaftlich gesehen – nicht im Ausland, sondern bei der eigenen Unternehmerschaft. Diese hat allerdings die entsprechenden Guthaben weitgehend im Ausland angelegt und damit indirekt an die EZB weitergereicht. Ein Land, dem die Unternehmen die Steuern verweigern (minus 40 Prozent seit 2007), erscheint ihnen als wenig kreditwürdig.

Das bemerkenswerte an Italiens Schuldenwirtschaft sind aber nicht das Defizit des Staates, sondern zwei andere Entwicklungen: Erstens die enormen Netto-Überschüsse des Unternehmenssektors. Dieser ist nicht mehr auf die Ersparnisse der Privathaushalte angewiesen, sondern kann sämtliche Ausgaben mit den laufenden Einnahmen decken und hat darüber hinaus seit 2012 noch gut 350 Milliarden Überschüsse angehäuft. Zweitens fällt auf, dass die Ersparnisse der Privathaushalte in den vergangenen zehn Jahren von 5,0 auf 0,7 Prozent des BIP geschrumpft sind.

Genau diese Trends sind zu erwarten, wenn man sich die Wirtschaftspolitik von der EZB bzw. von den Vertretern des Kapitals diktieren lässt. Seit 2012 erzielen die Unternehmen aller Eurostaaten (mit Ausnahme Frankreichs) hohe Überschüsse. Diese übertreffen die Neuschulden der Staaten um rund 1000 Milliarden. Europa befindet sich in einem Ausnahmezustand – über den aber niemand spricht. Das einzige Widerstandsnest der Normalität liegt in Gallien.

Die EU hat Angst vor den Finanzmärkten

In ihrer Pressekonferenz haben die EU-Kommissare allerdings nicht erkennen lassen, dass sie diese Fakten kennen. Gut vertraut sind sie hingegen mit all den vielen Gesetzen, Verträgen und Regulierungen, die Italien mit seinem Budgetdefizit und der Staatsschuld von 130,6 Prozent des BIP verletzt hat. Was Moscovici – genau wie damals sein Landsmann Trichet – umtreibt, ist die Angst vor den Reaktionen der Finanzmärkte. Deshalb warnt er, dass sich Italien seine Schulden nicht mehr leisten könne, „wenn bei einem Einbrechen des Marktvertrauens die Renditen der Staatsanleihen und in der Folge auch die Zinsbelastung für den Staat sowie die allgemeinen Finanzierungskosten für die Realwirtschaft unverhältnismäßig stark steigen.“

Diese Drohung ist real. Jedes Prozent mehr Zins kostet Italien längerfristig gesehen jährlich 23 Milliarden Franken. Doch wenn sich Italien den Wünschen der Investoren beugt, muss sich entweder der Staat noch mehr bei den Unternehmen verschulden oder die Wirtschaft schrumpft weiter.

Ein möglicher Ausweg aus dieser Falle besteht darin, in einem ersten Schritt mit einem steigenden Staatsdefizit die Wirtschaft kurzfristig anzukurbeln und dann die Einkommen der Arbeitnehmer und der Rentner auf Kosten des Unternehmenssektors zu erhöhen. Der Budgetentwurf der Regierung Conte geht wenigstens ansatzweise in diese Richtung. Und die Regierung geniesst dabei die volle Unterstützung der Wähler. Das zeigen nicht nur die nationalen Wahlen vom März, das bestätigen auch alle Umfragen und die Wahlergebnisse aus den Provinzen.

Doch darf man derart wichtige Entscheidungen überhaupt noch dem Volk und ihren parlamentarischen Vertretern überlassen? Die Frage beantwortet sich dann von selbst, wenn man die Politiker als „Populisten“ bezeichnet oder wie die NZZ von „uneinsichtigen Sündern“ spricht, deren Ideen „zwar reichlich naiv“ seien, die „eigene Basis jedoch überzeugen“ dürften. Noch bleibe aber „die Hoffnung, dass «die Märkte» Italien disziplinieren werden.“ Der Tages-Anzeiger spricht davon, die „populistische Regierung zur Vernunft zu bringen“, oder den „ungezogenen Kindern“ nicht allzuviel durch zu lassen.

Gewiss, das Gebaren der italienischen Regierung weckt grosse Zweifel an ihrer Kompetenz. Doch in all den Medien, die genau wissen, wo die „Vernunft“ hockt und wer die „Sünder“ sind, sind praktisch nie differenzierte Analysen zur wirtschaftlichen Lage Italiens zu lesen. Sonst wäre zumindest klar, dass keineswegs klar ist, wer nun hier Recht hat. Immerhin stehen hinter Italiens Budget auch seriöse Ökonomen, wie etwa der Europaminister Paolo Savona.

Zudem geht es hier nicht nur um die richtige Wirtschaftspolitik, sondern auch um die Frage, ob Demokratie noch möglich ist in einer Zeit, in der die Märkte Regierungen „disziplinieren“ können und Medien in urdemokratischen Ländern sich diese Disziplinierung geradezu herbeisehnen. Italien wird in dieser Frage zum Testfall. Und es sieht schlecht aus für die Demokratie.

Da ist einmal die Vorgeschichte. In Italien hat mit Mario Monti schon einmal ein Statthalter Brüssels bzw. der Finanzmärkte regiert. Und im Mai dieses Jahres hat der noch von der alten Mehrheit eingesetzte Staatspräsident Sergio Mattarello versucht, einen den Finanzmärkten genehmen Technokraten als Premierminister einzusetzen. Als dies misslang, drückte er der neuen Regierung Conte wenigstens „seinen“ Finanzminister aufs Auge. Ob Italiens Staatschef damit seine verfassungsmässigen Kompetenzen überschritten hat, ist eine offene Frage. Sein Pendant in Deutschland jedenfalls würde nie so heftig in die Regierungsgeschäfte eingreifen.

Und wo bleibt die Demokratie?

Heute will die EU-Kommission Italiens neue Regierung auf ein Versprechen verpflichten, das noch die Vorgänger gegeben haben. Ferner beruft sie sich bei ihrem Entscheid darauf, dass das „Ufficio Parlamentare di Bilancio“ das Budget abgelehnt habe. Dieses nur beschränkt parlamentarische Expertengremium ist 2014 auf Druck der EU eingesetzt worden und hat die Aufgabe, Italien (bzw. alle Mitgliederländer) zur Budgetdisziplin zu mahnen. Die EU-Kommission stellt sich auf den Standpunkt, dass die Empfehlungen des Ufficio verbindlich seien.

Für die Italiener stellt sich da die Frage, warum sie denn noch ein neues Parlament wählen sollen, wenn faktisch doch noch die alte Riege das Sagen hat und wenn das Budget, die Kernkompetenz des Parlaments, letztlich von den Technokraten in Brüssel gemacht wird. Dass sich Dombrowski in seiner Pressekonferenz direkt an die Italiener gewandt und gesagt hat, die Entscheidung der EU-Kommission sei auch in ihrem Interesse, ist eine klare Einmischung in die interne Meinungsbildung in Italien.

Doch genau das wird inzwischen von vielen italienischen Medien begrüsst. Andrea Bonnani, Chefkommentator der „Repubblica“, hat sich bei Moscovici ausdrücklich dafür bedankt, dass er die aktuell nicht besetzte Rolle einer Opposition in Italien wahrgenommen habe und Italiens Steuerzahler und Bürger vor dem Zugriff übermächtiger nationaler Politiker schütze. Diese würden das Staatsbudget bloss dazu missbrauchen, Stimmen zu fangen. Die Kommission habe, so Bonnani weiter, die Aufgabe, die Regierungen zu zwingen, die öffentlichen Ausgaben zu kürzen. Im übrigen sei es der EU-Kommission mit ihrem Veto darum gegangen, alle übrigen Länder vor Angriffen der Kapitalmärkte abzuschotten.

Ins selbe demokratie-verachtende Horn stösst auch der ehemalige Chefvolkswirt des italienischen „Schatzamtes“ Lorenzo Codogno in einem Gastbeitrag in der Financial Times: „[Die] meisten westlichen Länder sind parlamentarische Demokratien, was bedeutet, dass das Parlament das letzte Wort hat und manchmal sogar die verfassungsmässigen Beschränkungen umgeht. Doch in einer Zeit, die zunehmend von Social Media und Fake-News dominiert wird, reichen die Parlamente nicht aus, um die gegenwärtigen und zukünftigen Generationen vor unverantwortlichen, kurzfristig denkenden Politiken zu schützen, die eher von wahltaktischen als von umsichtigen wirtschaftlichen und finanziellen Überlegungen bestimmt sind.“

Da ist natürlich etwas dran. Die Demokratie ist nur so gut, wie der demokratische Diskurs. Doch wenn selbst den Medienschaffenden die Angst vor den Kapitalmärkten so in den Knochen steckt, dass sie sich jedes kapitalmarktkritische Denken verbieten, dann stellt niemand umsichtige wirtschaftliche Überlegungen an und der Stimmbürger kann sich keine fundierte Meinung bilden. Statt sich mühsam wirtschaftspolitische Hintergründe auszuleuchten, malen die Journalisten lieber aus, was geschehen könnte, wenn wir die Märkte reizen. Doch gerade das Beispiel Italiens zeigt, dass die Massnahmen, mit denen wir heute die Märkte beruhigen, die Probleme von morgen weiter verschärfen. Auch auf den Kapitalmarkt ist kein Verlass.

Die Realwirtschaft ist im Würgegriff der Kapitalmärkte

Wenn wir die Demokratie retten wollen, müssen wir die Realwirtschaft aus dem Würgegriff der Kapitalmärkte befreien. Das ist über das italienische Dilemma hinaus die entscheidende politische Herausforderung der Zukunft. An guten Ansätzen fehlt es nicht – Transaktionssteuer, Verbot des Sekundenhandels, Vollgeld, Moderne Monetäre Theorie usw. Diese Diskussion muss geführt und vertieft werden. Sonst ist die Demokratie bald Schnee von gestern.