Der EU-Demokratie fehlt eine starke Lobby

Frankreichs Präsident Emmanuel Macron ist derzeit der einzige europäische Spitzenpolitiker, der mit Leidenschaft für ein geeintes Europa und für tiefgreifende Reformen in der EU kämpft. Er tut dies gegen den allgemeinen Trend im EU-müden Europa und geht damit ein hohes politisches Risiko ein. Selbst Deutschlands Kanzlerin Angela Merkel lässt den Franzosen mehr oder weniger im Regen stehen, wie das Treffen der beiden letzte Woche zeigte. Macron stellt grundlegende Fragen zur Erneuerung Europas, Merkel zaudert und benennt in erster Linie Probleme und Schwierigkeiten.

Die deutsche Regierungschefin ist geschwächt, sie muss innenpolitische Rücksichten nehmen. Vom Geist des Koalitionsvertrags zwischen CDU/CSU und SPD, der von einem «neuen Aufbruch in Europa» spricht, ist kaum mehr etwas zu spüren. Bis Mitte Jahr wollen die beiden wichtigen EU-Staaten nun trotzdem Impulse für Reformen und Fortschritte in der Aussen-, Asyl-, Wirtschafts- und Sicherheitspolitik erarbeiten. Ob dies den einstigen europapolitischen Taktgebern Deutschland und Frankreich nochmals gelingt, ist fraglich.

Keine robusten demokratischen Instrumente

Doch etwas fehlt: Zu einem europäischen Reformpaket gehört zwingend eine substanzielle – nicht bloss kosmetische – Demokratisierung der EU. Selbst die reformwilligen Kräfte setzen kaum auf den Einbezug der europäischen Bürgerinnen und Bürger und halten wenig davon, robuste demokratische Instrumente mit gesamteuropäischer Wirkung zu schaffen. Vieles, was in der EU unter der Flagge demokratischer Mitwirkung segelt, bleibt praktisch folgenlos.

Das dürfte auch für die von Macron durchgesetzten Bürgerkonsultationen gelten: Fast überall in Europa finden zwischen April und Oktober 2018 offene Debatten über die Zukunft Europas statt. Jedermann darf seinen Erwartungen an Europa Ausdruck verleihen, sei es im Alleingang, mit einem Verein, in Zusammenarbeit mit Kommunalverwaltungen etc. Die Zusammenfassungen dieser Debatten zu unterschiedlichsten Themen sollen von den Regierungen gebündelt und Ende 2018 den EU-Regierungschefs vorgelegt werden. Das tönt zwar nach einem kreativen Prozess und nach Partizipation. Doch es ist kaum anzunehmen, dass eine derartig schwach strukturierte und unverbindliche Aktion spürbare Auswirkungen auf die EU-Institutionen haben wird.

Schwache Europäische Bürgerinitiative

Denn nicht einmal die Europäische Bürgerinitiative (EBI), immerhin eine institutionalisierte Form direkter Demokratie in der EU, hat einen nennenswerten Einfluss auf den Gang der Dinge. Seit 2012 dürfen EU-Bürgerinnen und -Bürger ein bestimmtes Thema auf die politische Tagesordnung der Kommission setzen lassen. Eine Million Europäerinnen und Europäer aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten können die Europäische Kommission dazu auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse einen Rechtsakt vorzulegen.

Doch zuerst muss die Initiative offiziell registriert werden, und dann beginnen die Schwierigkeiten erst recht. «Bisher sind die bürokratischen Hürden für die Unterschriftensammlung zu hoch», schreibt die Bertelsmann-Stiftung in einer Studie vom April 2018. Der anfängliche Enthusiasmus der zivilgesellschaftlichen Organisationen werde durch die komplizierten Verfahren ausgebremst. Konkrete politische Auswirkungen sind kaum spürbar. Denn die EU-Kommission muss zwar innerhalb von drei Monaten nach Einreichung einer Initiative eine Stellungnahme abgeben und Massnahmen vorschlagen, wenn das Thema in ihren Kompetenzbereich fällt. Aber rechtlich ist die Kommission nicht verpflichtet, eine zustande gekommene Initiative per Gesetzesvorschlag umzusetzen.

Bloss vier erfolgreiche Initiativen

Gemäss der offiziellen Homepage der Europäischen Bürgerinitiative wurden bisher insgesamt 17 Initiativen gar nicht registriert, weil das Thema nicht in die Kompetenz der EU-Kommission fiel. 14 Initiativen sind zurückgezogen worden, 24 erhielten unzureichende Unterstützung, für 6 Begehren läuft derzeit die Unterschriftensammlung. Mehr als eine Million Unterschriften erhielten bloss 4 Initiativen und waren damit erfolgreich. Für den Ersten Vizepräsidenten der EU-Kommission, Frans Timmermann, ist das ein voller Erfolg, wie er in einer Medienmitteilung vom März 2018 festhält: «Die Tatsache, dass 9 Millionen Menschen in den letzten 6 Jahren eine Europäische Bürgerinitiative unterstützt haben, zeigt, dass dieses Instrument die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der politischen Willensbildung in der EU und grenzübergreifende Debatten fördert und konkrete Auswirkungen auf die EU-Politik hat.»

Kaum Auswirkungen

Das ist allerdings reinste Schönfärberei. Die «konkreten Auswirkungen» sind kaum sichtbar. Zu den Folgen der vier eingereichten Initiativen schreibt die EU-Kommission in klassischer Bürokratensprache: «Der Initiative ‘Stop Vivisection’ hat die Kommission nicht-legislative Massnahmen folgen lassen. Auf die Initiative ‘Right2Water’ hat sie mit einem geänderten Vorschlag für die Trinkwasser-Richtlinie reagiert. Im Anschluss an die Bürgerinitiative ‘Verbot von Glyphosat und Schutz von Menschen und Umwelt vor giftigen Pestiziden’ hat die Kommission einen Gesetzgebungsvorschlag angekündigt, mit dem wissenschaftliche Beurteilungen und Entscheidungsfindungen transparenter werden sollen.» Doch auf das Hauptanliegen der Initiative – das Verbot von Glyphosat – ging die EU-Kommission gar nicht erst ein.

Dass die Europäische Bürgerinitiative nicht gerade ein schlagkräftiges demokratisches Instrument ist, weiss auch Frans Timmermann. Die EU-Kommission wolle bürokratische Hürden abbauen und den Initianten die Arbeit erleichtern, kündigte er an. Künftig sollen Jugendliche bereits ab 16 Jahren unterschriftsberechtigt sein. Doch damit und mit vereinfachten Verfahren allein lässt sich die europäische Demokratie wohl kaum grundlegend verbessern, solange die Initiativen weitgehend im Sand verlaufen.

Schwach ist auch das EU-Parlament

Bleibt neben direktdemokratischen Ansätzen noch das Europäische Parlament als Faktor demokratischer Mitbestimmung. Doch zum einen ist dieses Gremium nach wie vor keine mächtige Volksvertretung. Die Kompetenzen sind nicht vergleichbar mit Parlamenten der Nationalstaaten. Zum anderen spielen bei Wahlen ins EU-Parlament kaum je Debatten um gesamteuropäische Fragen eine Rolle. Die Wahlkämpfe bei Europawahlen werden meist von der nationalen Polit-Agenda dominiert.

Radikale Grundfrage stellen

Wie also kann man eine lebendige demokratische Debatte in Europa führen? Wie kann man die Menschen dazu bringen, sich für die europäische Einigung zu interessieren? Indem man den Bürgerinnen und Bürgern in jedem einzelnen EU-Mitgliedstaat die Grundsatzfrage stellt, ob sie wirklich auch in Zukunft zur EU gehören wollen oder nicht. Diese Idee hat jüngst die Süddeutsche Zeitung lanciert. «Nur mit einer Volksabstimmung über ein Ja oder Nein kann jede Bevölkerung noch einmal für sich entscheiden, ob sie dabeibleiben möchte. Nur dann geht es nicht um den Willen einer Regierung, einer Partei, eines Politikers, sondern um die Zukunft aller», schreibt der Autor Stefan Braun.

Diese radikale Grundsatzfrage würde ohne Zweifel eine äusserst lebendige demokratische Debatte provozieren. Die Menschen müssten sich über den Sinn der europäischen Einigung Klarheit verschaffen, sie müssten diskutieren, was sie bei einem Nein oder einem Ja zur EU gewinnen oder verlieren – und vor allem hätte die EU bei einem positiven Ausgang eine neue demokratische Legitimation. Stefan Braun glaubt, dass die Zustimmung zur Union nach dem Brexit-Votum von 2016 selbst in Staaten wie Ungarn und Polen deutlich gestiegen sei und eine Mehrheit fände. Und: «Wer Mut hat zu kämpfen, wer leidenschaftlich für die EU eintreten möchte, wer sich der Debatte stellt und ein neues Bekenntnis zur Gemeinschaft anstrebt, hat keineswegs schlechte Karten.»

Grundrechte-Charta als Demokratie-Basis

Doch wie soll die Abstimmungsfrage lauten? Was soll die Grundlage dieser EU sein? Was ist der Rahmen für eine Mitgliedschaft? Was die Basis für die Abstimmung? «Auch darauf gibt es eine Antwort. Die EU verabschiedete 2000 ihre Grundrechte-Charta. Selten zitiert und wenig bekannt, wäre dieses Dokument gleichwohl eine ausgezeichnete Grundlage für eine Abstimmung.» Mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind Grund- und Menschenrechte in der EU erstmals umfassend schriftlich und in einer verständlichen Form niedergelegt worden.

Die Idee, dieses wichtige Dokument den EU-Bürgern zur Genehmigung vorzulegen, ist verlockend. Denn die Charta definiert die humanitären, demokratischen und sozialen Grundüberzeugungen der Union. Und da unter anderem auch die Teilnahme am demokratischen Willensbildungsprozess konstitutiv dem Grundrechtsschutz unterstellt ist, hätten zukünftige Forderungen nach einem weiteren Ausbau der Mitbestimmungsrechte auf europäischer Ebene eine starke rechtliche Grundlage.