Die Demokratie-Aktivisten vergleichen Äpfel mit Birnen

Kein Zweifel: Das Verhältnis der Schweiz zur Europäischen Union wird sich mit einem neuen Abkommen verändern. Dynamische Rechtsübernahme, Schiedsverfahren und die neue Rolle des Europäischen Gerichtshofs EuGH im geplanten Rahmenabkommen stehen dafür. Darauf verweisen zurecht die Demokratie-Aktivisten Daniel Graf und Claudio Kuster von der «Stiftung für direkte Demokratie» in ihrem kürzlich publizierten offenen Brief. Sie fordern flankierende Demokratie-Massnahmen und das Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

Das tönt gut und scheint nachvollziehbar. Wer will gegen «direkte Demokratie bewahren und stärken» sein, wie Graf und Kuster ihren Brief überschreiben. Doch die angeblichen Fakten hinter ihren Forderungen legen sie sich zurecht, wie es ihnen passt:

• Sie setzen das neue Abkommen mit dem Schengen-Abkommen gleich, obschon die beiden Abkommen ungleich sind.
• Sie erklären die EWR-Abstimmung als «Referenzwert» für die Forderung, das neue Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, obschon das neue Abkommen verfassungsrechtlich nicht mit dem EWR vergleichbar ist.
• Ihre Demokratieförderung legt den Akzent auf die politischen Ausmarchungen in Brüssel statt in Bern darauf einzuwirken, damit Bundesrat und Verwaltung offenlegen, wie sie sich in Brüssel positionieren.

Es wäre schön, wäre Schengen nur dynamisch

Ein «Vorgeschmack», was der Schweiz drohe, sei das Schengen-Abkommen, «wo die dynamische Rechtsübernahme bereits angewendet wird», behaupten die Demokratie-Aktivisten Graf und Kuster in ihrem offenen Brief an den Bundesrat und die Bundesversammlung.

Schön wäre es, hätte die Schweiz beim Schengen-Abkommen nur der dynamischen Rechtsübernahme zugestimmt. Statt dynamisch gilt dort die «automatische oder einseitig durch die EU angeordnete Vertragsbedingung». Diese Differenz ist demokratiepolitisch keine Kleinigkeit. Das hat der frühere Ständerat und Bundesrichter Thomas Pfisterer vor drei Jahren in seiner Studie «Ein Plus für die Demokratie» klargestellt. Er hatte die Rolle der Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU untersucht.

Die Schweiz hat bei den Weiterentwicklungen des Schengen-Rechts nur die Wahl zwischen einem Ja zur Rechtsübernahme und dem Risiko, dass die Schweiz aus dem Schengen- und dem direkt damit verbundenen Dublin-Asylabkommen ausgeschlossen wird.

Diese Differenz gilt auch im EWR. Auch dort bleibt den Mitgliedländern nur die Wahl zwischen Ja oder Nein – entweder automatischer Nachvollzug der Rechtsentwicklung in der EU oder das Risiko des automatischen Ausschlusses bei Nicht-Nachvollzug neuer Rechtsakte.

Will die Schweiz hingegen beim geplanten Abkommen, das die dynamische Rechtsübernahme vorsieht, neue Regulierungen ablehnen, dürfe die EU «den Vertrag nicht einseitig beenden».

Neues Abkommen eine Chance für mehr Demokratie

Mit dem neuen Abkommen werde sich die Politik vermehrt auf die europäische Ebene verlagern. Diese Feststellung von Graf und Kuster ist nicht zu bestreiten – erst recht, wenn neue Einzelabkommen über Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit früher oder später hinzukommen.

Die Demokratie-Aktivisten deuten dies als Gefahr, obschon das Verhältnis Schweiz – EU längst durch «ein Parlaments- und folglich ein Demokratiedefizit» geprägt ist. Oder wie es Pfisterer formulierte: «Traditionell schaut das Parlament weithin bloss zu». Infosperber hatte im Frühjahr 2021 darüber berichtet.

Der Bundesrat nehme an Verfahren der EU teil und verhandle mit ihr. Er beeinflusse die Erarbeitung des Inhalts und setze oft die Verträge direkt in Verordnungen um. Das Parlament sei häufig nur Zuschauer, dürfe inhaltlich nichts ändern, stellte Pfisterer fest. Es übernehme die «Gesetzgebung», so wie sie ihm der Bundesrat zur Genehmigung übergebe, stimme meist zu, um dem Bundesrat nicht in den Rücken zu fallen. Entsprechend klein sei auch der Einfluss eines Referendums und des Volkes.

Pfisterer sieht das neue Rahmenabkommen statt als Gefahr als Chance, um die Einflussmöglichkeiten gegenüber der EU zu stärken. Als Nicht-EU-Mitglied wird die Schweiz zwar nicht mitentscheiden, aber neu sich aktiv in die europäischen Gesetzgebungsprozesse einbringen können. Wie es der Bundesrat und die Verwaltung tun und dazu angehalten werden, ist für Pfisterer entscheidend. Er formulierte deshalb einen «Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU»

Wichtig sei, die Öffentlichkeit und damit auch die Medien ähnlich wie bei der landesinternen Gesetzgebung früh miteinzubeziehen, angefangen bei den Vernehmlassungsverfahren, die Graf in einem Interview in der Aargauer-Zeitung (8. Juli 2024) auch als Herzstück der Schweizer Politik bezeichnete. Je mehr die Rechtsübernahme Teil der schweizerischen Gesetzgebung werde, umso mehr müsse sie von Beginn weg öffentlich diskutiert werden, statt erst am Schluss, wenn ein Ergebnis vorliege. Es soll genau gleich wie bei den landesintern geplanten Gesetzesentwicklungen geschehen.

Es gelte auch zu verhindern, dass die Gesetzesberatungen in Brüssel öffentlich wahrnehmbar sind, während sie in der Schweiz hinter verschlossenen Türen stattfinden. Pfisterer zeigte sich zuversichtlich, dass die diplomatische Verschwiegenheit in Bundesbern über die öffentlichen Ausmarchungen in Brüssel unter Druck gerate.

Hier treffen sich Pfisterer und die Demokratie-Aktivisten. Beide monieren zu Recht, dass die Fragen der Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU bisher zu kurz kamen. Sie fordern Abhilfe, setzen aber anders an. Graf und Kuster fordern vage flankierende Demokratie-Massnahmen, Pfisterer schlägt konkrete Reformen gegen das Demokratie-Defizit in der Aussenpolitik vor.

Für Rechtsgleichheit der Stimmen, statt obligatorisches Referendum

Demokratie-Vorkämpfer Graf und Kuster nennen «die EWR-Abstimmung von 1992 mit dem Ständemehr (….) als Referenzabstimmung» für ihre Forderung, auch das neue Abkommen dem obligatorischen Referendum zu unterstellen. Auch hier stellen sie gleich, was ungleich ist. Der Beitritt zum EWR wäre verbunden gewesen mit einer Verfassungsänderung und der Verpflichtung zur Schaffung des EFTA-Gerichtshofs und der EFTA-Überwachungsbehörde, die supranationalen Charakter haben. Auch der EWR selber hat supranationale Züge, hätte er doch der Schweiz keine Ausnahmen zugebilligt. Gemäss Artikel 140 der Bundesverfassung blieb gar keine andere Wahl, als den EWR-Beitritt dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.

All das trifft beim neuen Abkommen nicht zu. Selbst Kompetenzverschiebungen von den Kantonen zum Bund wird es sehr wahrscheinlich nicht geben. «Alle Regelungsbereiche des neuen Abkommens fallen «materiell bereits heute in die Kompetenz des Bundes», stellt der emeritierte Europarechtler Thomas Cottier im soeben publizierten Artikel «Das Ständemehr der Bundesverfassung aus individualrechtlicher Sicht» fest.

Eine Ausnahme bilde allein das Überwachungsverfahren für kantonale Subventionen, das – ähnlich wie aufgrund des bilateralen Abkommens über das Beschaffungswesen – neue Funktionen des Bundes mit sich bringen werde, «aber keine rechtssetzenden Befugnisse beinhalten dürfte». Für Cottier besteht kein Erfordernis eines Ständemehrs das «historisch auf das Anliegen des Minderheitenschutzes bei der Übertragung von Kompetenzen der Kantone auf den Bund» zurückgeht.

Problematische Unterstellung unter eine Kantonsmehrheit

Da sich die Unterstellung unter das obligatorische Referendum verfassungsrechtlich nicht aufdrängt, sieht er die Chance, die «Auswirkungen auf die Stimmkraft der Bürgerinnen und Bürger und damit auch der einzelnen Kantone» zu berücksichtigen. Verfassungsrechtlich formuliert: Cottier rückt die Grundsätze «unverfälschte Stimmabgabe» und «Rechtsgleichheit» ins Zentrum, die in Artikel 34 und 8 der Bundesverfassung verbrieft sind. Ein obligatorisches Referendum verstosse gegen beides. Denn die Ungleichbehandlung zwischen den Kantonen sei massiv, kritisiert Cottier.

Wie massiv hat er in seiner kurzen Studie auf Kommastellen genau nachgerechnet. 968‘595 Zürcher Stimmberechtige haben nur eine Standesstimme, während nur 12’249 Stimmberechtigte von Appenzell I.-Rh eine halbe Standesstimme beanspruchen können. Damit zählt eine Zürcher Stimme 39,5mal weniger als eine Stimme aus Appenzell I.-Rh. Eine Stimme des Kanton Waadt hat 17,7mal weniger Gewicht als eine Stimme aus Uri, eine Stimme von Basel-Stadt 27mal weniger als eine Stimme aus Obwalden.

Von Rechtsgleichheit und unverfälschter Stimmabgabe kann also keine Rede sein. Oder wie es Cottier formuliert: «Wer für ein Ständemehr eintritt, nimmt eine massive Ungleichbehandlung der Stimmenden in grossen und mittleren Kantonen» in Kauf. Oder umgekehrt: Wer die Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU stärken will, sollte auch die Rechtsgleichheit der Stimmenden unabhängig von ihrem Wohnort bedenken.

Auch dann ist die Rolle der Demokratie noch nicht abgehakt. Eine dynamische Rechtsübernahme stellt neue demokratiepolitische Fragen. Mit einem neuen Abkommen braucht es mehr Transparenz in der Aussenpolitik, da sich noch mehr EU-Regulierungen als jetzt schon in die Innenpolitik «einnisten». Insofern ist den Demokratie-Aktivisten zuzustimmen. Die Demokratie-Frage verdient in den Diskussionen über ein neues Abkommen mit der EU mehr Beachtung als ihr bisher geschenkt wurde.