Tout le monde peut se plaindre à l’ONU, mais…

«Nous, peuples des Nations Unies…». Ainsi commence la charte qui fonda l’organisation à San Francisco en juin 1945. Dans le respect de cet esprit, tout individu peut s’adresser au Haut commissariat aux droits de l’homme, à Genève, pour dénoncer une violation dont il serait victime ou témoin. Il existe pour cela trois mécanismes de pétition distincts, qui suivent chacun ses propres règles. Leur efficacité est très variable et souffre d’un manque de personnel. Régulièrement, des suggestions de simplification font surface, sans grand succès. Les dernières font l’objet d’un rapport publié fin 2017 par l’organisation non gouvernementale «Universal Rights Group» (URG), basée à Genève.

Trois mécanismes de pétition
L’URG est une petite structure (soutenue notamment pas la Suisse) dont l’une des tâches est d’analyser le fonctionnement du système des Nations Unies en matière de droits de l’homme. Dans ce cadre, elle a scruté la mise en application des trois mécanismes de pétition.
Ces derniers correspondent à des situations et des besoins très différents. La première concerne les «organes des traités». Sous cette appellation se rangent les comités chargés de vérifier le respect des huit pactes et conventions signés par les Etats (pour les droits civils et politiques, contre la torture, pour les droits de l’enfant, les droits de l’homme, etc.).
La seconde filière s’adresse aux «procédures spéciales», des instruments mis en place par le Conseil des droits de l’homme pour suivre un pays ou une situation particulière. Il existe à ce jour plus de 70 mandats thématiques ou par pays. Les rapporteurs de ces procédures sont des experts nommés ad personam. Leur activité est variée et inclut la prise en compte des plaintes.
Alors que les deux précédentes sont destinées aux cas individuels spécifiques, la «procédure de plainte confidentielle» identifie des violations caractérisées des droits de l’homme, quel que soit le pays et la thématique. Cette situation est alors traitée confidentiellement avec le pays concerné pour tenter d’améliorer les choses. En fin de parcours, si le pays ne collabore pas, elle peut devenir publique en étant présentée au Conseil des droits de l’homme. Selon l’URG un seul cas, concernant l’Erythrée, a subi ce sort.
Chaque système de plainte a ses forces et ses faiblesses. Selon l’URG toutefois, elles souffrent toutes, à des degrés divers, d’un manque de visibilité et de compréhension de la part du public, d’un accès complexe qui demande une certaine expertise, d’une limitation dans les langues acceptées ou de manque de réactivité.
Dès la création de la Commission des droits de l’homme, en 1946, des «pétitions» ont afflué à l’ONU pour dénoncer des violations. Un bon nombre d’Etats étaient opposés à la création d’un mécanisme approprié pour les traiter, à commencer par l’Union soviétique et les Etats-Unis. L’ONU mit toutefois un place un système considéré comme largement symbolique qui traitait les plaintes de manière confidentielle. L’architecture des trois canaux de plainte séparés fut élaborée entre 1965 et 1980.
3960 pétitions depuis 1976
Concernant les organes des traités, l’URG constate que si c’est une bonne chose que les Etats acceptent la possibilité pour les individus de soumettre des communications, c’en est une autre «pour ces individus de savoir qu’ils ont cette option». Elle en veut pour preuve que depuis 1976, seulement 3960 pétitions ont été enregistrées via ce mécanisme. De plus, deux sur trois ont été adressées au Comité des droits de l’homme et une sur cinq au Comité contre la torture, ces deux comités (sur huit) totalisant ainsi 94% des plaintes. En comparaison, la Comité sur la discrimination raciale n’a reçu que 51 communications en 33 ans.
Le rapport de l’URG détaille plusieurs autres sujets d’étonnement. Par exemple, la Comité sur l’élimination des discriminations à l’égard des femmes n’a reçu qu’une seule plainte en provenance d’Afrique (24 pays). A l’inverse, si l’on peut dire, trois pays occidentaux, le Canada, la Suède et la Suisse, sont visés par 61% des plaintes concernant la Convention contre la torture. Explication : les avocats de ces pays utilisent les organes de traités comme dernière cours d’appel dans des cas liés à l’asile (non refoulement).
En moyenne 3 ans et jusqu’à 7 ans
Pour l’URG, ces déséquilibres viennent d’abord de la faible accessibilité de ce mécanisme pour le commun des mortels. Selon le rapport, l’accès aux informations sur le site du Haut commissariat aux droits de l’homme est loin d’être limpide. Les procédures et documents sont différents pour chaque traité et leur compréhension demanderait un œil expert. A cela s’ajoutent les critères posés pour que les plaintes soient admises, en d’autres termes, pour savoir si elles sont bien dans le bon «tuyau».
Par exemple, les plaignants doivent avoir épuisé tous les recours dans leur propre pays. Pas étonnant dès lors que la très grande majorité des cas soit prise en charge par des avocats ou des ONG. En outre, le traitement des plaintes peut prendre en moyenne 3 ans et jusqu’à 7 ans pour les situations les plus délicates ou lorsque les pays refusent de coopérer. Pour une victime un tel délai est pour le moins décourageant. L’URG évalue qu’il faudrait 5 ans, sans nouvelles plaintes, pour venir à bout des dossiers déjà déposés. Des «mesures intérimaires» sont prévues pour les cas de grande urgence, mais là encore il faut être expert pour les faire activer.

Soumission possible en ligne
Le mécanisme de plainte concernant les «procédures spéciales» par pays ou par thématique est nettement plus direct. Son rôle est d’obtenir des pays une clarification sur de présumées violations et de promouvoir des améliorations. Depuis 2016 un portail unique sur le site du Haut-Commissariat permet la soumission en ligne, mais en anglais seulement. Il s’agit du mécanisme le plus accessible des trois, toutefois l’URG estime que là aussi sa visibilité est faible et l’accès demande des compétences particulières. De plus, l’institution comme les experts manquent de temps et de personnel pour faire face au nombre de plaintes, ce qui a un effet sur le temps de réaction alors que certaines situations peuvent demander une intervention urgente. L’impact sur les gouvernements mis en cause est difficile à mesurer, mais peut être très effectif.
Le troisième mécanisme de plaintes permet à tout individu ou organisation d’attirer l’attention du Haut-Commissariat non pas sur des cas individuels, mais sur des situations de violations des droits de l’homme. Les plaintes sont traitées de manière confidentielle. La procédure est très controversée, les uns arguant qu’elle permet de régler des situations de manière discrète, sans exposer les pays concernés, les autres l’accusant d’être opaque et susceptible d’être soumise à des marchandages de coulisse peu avouables.
Des plaintes unifiées
Ces trois procédures de plainte ont des avantages spécifiques mais partagent les mêmes faiblesses, analyse l’URG, qui estime que l’ONU dans une certaine mesure «semble avoir perdu la notion que ces mécanismes doivent être coordonnés et complémentaires». En conséquence l’organisation plaide pour un système de plainte unifié, une mesure déjà envisagée à l’ONU, mais jamais retenue.
Pour l’URG, les réformes ne peuvent être envisagées séparément. Les Nations Unies devraient intégrer les trois procédures dans un seul système cohérent, avec un seul guichet, et peut-être un seul secrétariat, qui devrait être renforcé. Cela permettrait une circulation de l’information qui fait défaut aujourd’hui. Les Etats devraient aussi revoir l’utilité du mécanisme de plaintes confidentielles ou au moins permettre aux deux autres mécanismes d’accéder à ses informations, ce qui n’est pas possible aujourd’hui. En résumé, il s’agit de rendre au «peuple des Nations Unies» son droit et à l’ONU sa crédibilité.
Contacté par téléphone, Marc Limon, directeur de l’URG et auteur principal du rapport, relève que celui-ci a attiré plus d’attention que prévu pour un sujet finalement assez procédurier. Selon lui, même des familiers de l’ONU, y compris des membres de délégations, ont découvert le fonctionnement de ces mécanismes de pétition. Pour l’instant toutefois, il ne décèle pas de réelle volonté de réforme.
«Même la proposition de créer un système qui rassemble et coordonne les trois mécanismes a été qualifiée par certains de radicale», note-t-il. Il insiste pour dire qu’il ne s’agit pas de critiquer le Haut-Commissariat, mais le fonctionnement des mécanismes. «Les pays occidentaux en ont marre du fonctionnement actuel mais ne disent rien pour ne pas avoir l’air de critiquer l’ONU ; les pays émergents sont contents car ils ne sont pas trop examinés et le pays en développement s’en accommodent».
Langage très onusienne
Interrogée par courriel sur le rapport de l’URG et ses recommandations, la porte-parole du Haut-Commissariat aux droits de l’homme Ravina Shamdasani signale qu’une demande a été adressée en 2017 à l’Assemblée générale pour engager 11 personnes supplémentaires afin de rattraper les retards accumulés dans le traitement des pétitions adressées aux organes de traités. Seuls 5 ont été octroyés.
Pour le reste, elle répond brièvement et en langage très onusien que chaque procédure de communication «a ses spécificités et ses méthodes de travail, y compris ses critères d’admissibilité. Elles sont complémentaires et ont différents objectifs (…) assurant en fin de compte que les victimes bénéficient du système de protection le plus complet. (…) Dans ce contexte, c’est la prérogative de chaque victime d’adresser sa plainte au mécanisme qu’elle juge le plus approprié à sa situation».
Autrement dit, le changement n’est pas pour demain.