«Der Staat muss einen Medien-Einheitsbrei verhindern»

Red. Der Medienjurist Urs Thalmann ist Geschäftsführer des Schweizer Verbands von Journalistinnen und Journalisten «impressum» sowie Mitglied der eidgenössischen Medienkommission EMEK. Er kritisiert das geplante Bundesgesetz über elektronische Medien (BGeM), weil es für die Medienvielfalt keine zusätzlichen Mittel vorsieht. Im Folgenden einzelne Auszüge aus seiner Analyse auf Weblaw.ch

Die Medienentwicklung stellt das Beobachten der Machtstrukturen der Gesellschaft in Frage

Die Vielfalt redaktioneller Information bricht rasant zusammen, und der Markt hält diesen Zerfall nicht auf. […] Das Grundrecht auf genügend verfügbare Informationsquellen könnte künftig sogar gerichtlich eingefordert werden. Das geplante Gesetz über elektronische Medien füllt die Lücke nicht.
Angesichts des Strukturwandels in den Medien ist in Frage gestellt, ob der Journalismus seine Rolle der Beobachtung der Machtstrukturen der Gesellschaft künftig noch erfüllen kann, […]

Die Zahlungsbereitschaft für journalistische Erzeugnisse ist relativ gering ist, und zwar hauptsächlich aus zweierlei Gründen: Erstens weist Journalismus die wesentlichen Eigenschaften öffentlicher Güter auf, und zweitens ist die Qualitätstransparenz gering.

Ein öffentliches Gut zeichnet sich durch die Nicht-Ausschliessbarkeit von Nicht-Zahlern und die Nicht-Rivalität im Konsum aus. […] Dazu kommt die Problematik der geringen Qualitätstransparenz, die es den Konsumenten stark erschwert, qualitativ hochstehende (und damit für die Bezahlung eines Preises geeignete) Produkte als solche zu erkennen.

Überlässt man den Journalismus im Markt sich selbst, wird diese Entwicklung die Vielfalt der verfügbaren redaktionellen Information weiter reduzieren. Dies ist auch dann der Fall, wenn die Anzahl erhältlicher Medientitel noch immer eine grosse Vielfalt vortäuscht, da wirtschaftliche Gründe zu einer starken Eigentümerkonzentration geführt haben.
Diese Tendenz wird sich weiter fortsetzen. Schon heute werden 71 Prozent der Online-Reichweite in der Deutschschweiz durch Tamedia, Ringier und die NZZ-Gruppe kontrolliert, und in der Suisse Romande sind es 88 Prozent.
Innerhalb dieser Gruppen wird die Produktion für die verschiedenen Titel durch den Kostendruck immer stärker vereinheitlicht. Dazu kommen diverse publizistische Kooperationen über die einzelnen Gruppen hinweg.
Im Klartext heisst das, dass in vielen Titeln dieselben Inhalte angeboten werden.

Vielfältige redaktionelle Information als Voraussetzung der Informationsfreiheit

Artikel 16 der Bundesverfassung garantiert die Meinungs- und Informationsfreiheit. Diese stellt sicher, dass sich jede Person Informationen beschaffen kann, um sich darauf aufbauend frei eine Meinung zu bilden. Sicher gehören dazu Nachrichten. Spezifische Informationsquellen nennt Art. 16 BV freilich nicht explizit.
Ein starker Hinweis darauf, was für Informationen mindestens dazu gehören sollen, findet sich hingegen im gleich darauf folgenden Artikel 17, der die Medienfreiheit garantiert. Dieser stellt sicher, dass Journalistinnen und Journalisten bei der Informationsbeschaffung, Aufbereitung und Weitergabe nicht durch Behörden behindert werden. […] Die Medienfreiheit von Artikel 17 stellt eine notwendige Grundvoraussetzung dafür dar, dass für die Verwirklichung der Informationsfreiheit von Artikel 16 der Bundesverfassung überhaupt Informationen in genügender inhaltlicher und formeller Vielfalt verfügbar sind.

Zweifel darüber, was der Verfassungsgeber wirklich schützen will, räumt spätestens der dritte Absatz des Artikel 17 aus, indem dieser das «Redaktionsgeheimnis» explizit schützt und damit klarmacht, dass sich die Medienfreiheit in Artikel 17 nicht nur auf die Verbreitungswege bezieht, sondern Personen in ihrer spezifischen Tätigkeit schützt, redaktionelle und mithin journalistische Information herzustellen und zu verbreiten.

• Artikel 16 der Bundesverfassung begründet in Verbindung mit Artikel 17 somit neben anderen Teilgehalten ein Recht «jeder Person» auf den Empfang redaktionell hergestellter Informationen. Dieses Recht setzt voraus, dass solche Informationen auch zur Verfügung stehen.

SRF und private Radio und Fernsehen sind nur eine Säule von zwei

In Artikel 93, Absatz 2, wird klar, dass die durch den Bund geregelten elektronischen Medien die Voraussetzung der Informationsfreiheit nicht alleine bereit stellen können und sollen. Sondern Radio und Fernsehen «tragen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei».
Woher der andere Beitrag kommt, wird in Absatz 4 klar, indem dieser die «anderen Medien», namentlich die «Presse» schützt.
Die durch den Bund geregelten Bereiche Radio und Fernsehen sollen also nicht alleine die Voraussetzungen für die Verwirklichung der Informationsfreiheit durch die Bereitstellung der Information schaffen. Die Artikel 16, 17 und 93 der Bundesverfassung setzen damit voraus, dass die anderen Medien, namentlich die Presse, als zweite Säule ebenfalls mit redaktionellen Inhalten ihren notwendigen Beitrag zur Informationsversorgung leisten, welche die Voraussetzung für die Verwirklichung der Informationsfreiheit ist.

Gerichtliche Durchsetzung, wenn der Staat passiv bleibt

Bezogen auf die Informationsfreiheit besteht eine staatliche Pflicht, deren Voraussetzungen – nämlich die Verfügbarkeit von redaktioneller Information in genügender Vielfalt – wenn nötig durch aktive Massnahmen sicherzustellen. Das formelle Mittel dafür ist die Gesetzgebung. Darum kann das Unterlassen einer solchen für die Grundrechtsverwirklichung notwendigen Gesetzgebung die Verfassung verletzen.

Die Wirtschaftsfreiheit ist für Fördermassnahmen für journalistische Medien insofern relevant, als das Verhältnis der Marktteilnehmer untereinander so wenig wie möglich beeinflusst werden soll. Die Fördermassnahmen sollten also so ausgestaltet werden, dass möglichst alle bereits bestehenden und potentiellen neuen Anbieter von journalistischer Information unter gleichen Bedingungen davon profitieren können.

Andere Grundrechte haben in erster Linie eine demokratische Funktion und schützen Individuen nur mittelbar. Zu diesen gehört – zumindest teilweise – die Medienfreiheit von Artikel 17 der Bundesverfassung, die aber eine Voraussetzung der Informationsfreiheit von Artikel 16 ist. Und letztere schützt und berechtigt Personen direkt. […] Wie weit richterliche Ersatzregeln die Gesetzgebung ergänzen oder ändern können, ist zwar teilweise umstritten, nicht aber der Grundsatz, dass Gerichte und spätestens das Bundesgericht für die Verwirklichung der Grundrechte sorgen müssen.
Instrumente dafür bilden sowohl die konkrete Normenkontrolle bei der Überprüfung einer Verfügung in einem Einzelfall als auch die abstrakte Normenkontrolle, mit der insbesondere die kantonale Gesetzgebung auch ohne einen konkreten Anwendungsfall auf ihre Grundrechtskonformität geprüft werden kann.

Grundsätzlich ist also durchaus denkbar, dass kantonale Gerichte oder das Bundesgericht mit der Frage konfrontiert werden, ob der Staat mit genügend wirksamen Massnahmen die Voraussetzungen der Informationsfreiheit gewährleistet. Sollte das Gericht zum Schluss kommen, dass «allgemein zugängliche Quellen» gar nicht ausreichend vorhanden sind, um «Informationen frei zu empfangen», um sich daraus eine «Meinung frei zu bilden» (Artikel 16 Absatz 2 der Bundesverfassung), so ist in Zukunft in Ermangelung einer ausreichenden ordentlichen kantonalen oder eidgenössischen Gesetzgebung auch eine richterliche Rechtsfortbildung durchaus vertretbar, und sollte sich eine solche Rechtsprechung bestätigen, wäre das Ergebnis ein justiziables Recht auf die Bereitstellung von journalistischer Information.

Die umstrittenen Fragen des Was und Wie

Dass der Staat in der Pflicht steht, für die Verwirklichung der Informationsfreiheit und mithin für die Verfügbarkeit von Information zu sorgen, sagt noch nichts über die Form und Methode aus, die der Staat dafür anzuwenden hat.
Wichtig ist die Feststellung, dass die bereits für die Medien vorhandenen Mittel gesamthaft nicht ausreichen, da dem Journalismus durch den fortschreitenden Strukturwandel bereits heute Ressourcen im Umfang von mehreren hundert Millionen Franken fehlen. Eine reine Umverteilung von Mitteln würde das Problem darum nicht lösen.

In dieser Hinsicht ist das sich in Vernehmlassung befindliche Bundesgesetz über elektronische Medien «eine verpasste Chance». Am schwersten wiegt, dass der Gesetzesvorschlag keine neuen, zusätzlichen Mittel für die Förderung journalistischer Inhalte vorsieht. Damit kompensiert er die im Markt wegfallenden Ressourcen nicht.
Eine kantonale Medienabgabe nach dem Vorbild von Artikel 68 Absatz 1 des RTVG könnte ein sinnvolles Mittel sein, um kantonal geförderte redaktionelle Informationen ebenso wie die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft fern von politischem Druck zu halten, wie er z. B. durch parlamentarische Budgetdebatten zu befürchten wäre. Eine so weitgehend wie möglich staatsunabhängige Institution zur Medienförderung könnte die Journalismusförderung zusätzlich von der Politik fernhalten, wie insbesondere eine Stiftung. Idealerweise würden die Kantone in einem Konkordat gemeinsame Grundregeln aufstellen und besonders die kantonsübergreifende regionale Förderung so harmonisieren.

Bereits heute werden journalistische Inhalte nicht mehr alleine deshalb wahrgenommen, weil sie verfügbar sind. […] Studien sprechen zum Beispiel von einem «sinkenden Interesse an Nachrichten und einem nachlassenden bürgerlichen Pflichtgefühl, sich informieren zu müssen».
Dazu kommen Phänomene, die zwar nicht unbedingt ganz neu sind, in der Welt sozialer Medien aber verstärkt werden. In ihrer Tragweite noch nicht empirisch erforscht, aber naheliegend sind «Filterblasen», in denen es möglich ist, dass die Kommunikation und der Informationsaustausch verstärkt unter Gleichgesinnten erfolgt und damit Radikalisierungen gefördert werden können.
Die Informationsfreiheit könnte den Staat deshalb nicht nur zur Förderung der Produktion von journalistischen Medieninhalten anhalten, sondern auch zur Förderung der Rezeption ebendieser Inhalte. Zu denken wäre etwa an verstärkte Massnahmen zur Stützung der Medienkompetenz oder auch an die Regulierung von aufmerksamkeitsabsorbierenden kommerziellen Plattformen.
Ein Ansatz wird sein, dass sich Journalistinnen und Journalisten nicht darauf beschränken, ihre Inhalte über herkömmliche, grösstenteils unidirektionale Medien zu vermitteln. Sie werden ihre Aufgabe vielmehr in den immer intensiver genutzten interaktiven sozialen Medien wahrnehmen und dabei neue Wege beschreiten. Die Produktion und Bereitstellung von verifizierter Information wird nur noch ein Teil der journalistischen Arbeit sein. Ein anderer Teil wird vergleichbar sein mit Moderation und Vermittlung.
Mit anderen Worten muss der Mediennutzungsforschung entnommen werden, welche Arten und Wege der Förderung dem Ziel dienen, dass der auf Unabhängigkeit und ethischen Regeln aufbauende Journalismus auch künftig den demokratischen Diskurs stützen wird.
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Quelle: Urs Thalmann, Medienförderung ist Pflicht, in: Jusletter 25. Juni 2018. Der vollständige Text ist hier erhältlich.