AHV- und Steuervorlage: Willkürlich konstruierter Zusammenhang

Red. Der Autor Ludwig A. Minelli ist ein auf Grundrechte spezialisierter Rechtsanwalt. Aufgrund einer Dissertation kommt er zum Schluss, dass die Abstimmungsvorlage die vorgeschriebene Einheit der Materie krass verletzt.
Die Eidgenössischen Räte muten dem Souverän am Wochenende des 19. Mai 2019 zu, über eine Abstimmungsvorlage zu entscheiden, in welcher zwei völlig verschiedene Materien deswegen miteinander verbunden worden sind, weil deren Einzelregelung bislang vor allem daran gescheitert ist, dass es dem Parlament weder in der einen noch in der anderen Sache gelungen ist, mehrheitsfähige Vorlagen kompromissweise zu erarbeiten. Einerseits soll der Souverän auf diese Weise die Unternehmenssteuerreform III gutheissen; anderseits soll er Ja zu einer finanziellen Stärkung der Alters- und Hinterbliebenenversicherung sagen. Er kann nur beides annehmen oder beides verwerfen. Die Freiheit, zur einen Sache Ja und zur anderen Nein zu sagen, wird ihm durch die von den Räten beschlossene Verbindung zu einem einzigen Abstimmungspaket genommen.

Seither wird die Frage, ob dies unter dem Aspekt des Prinzips der Abstimmungsfreiheit und damit jenem der Einheit der Materie vereinbar sei, heftig diskutiert. In den bisher dazu veröffentlichten Artikeln, die sich rechtswissenschaftlich mit der Materie befasst haben, fehlt jedoch bislang jeder Hinweis auf eine wissenschaftliche Meinung, der Gewicht zukommt: Der am 9. März 2003 verstorbene Zürcher Rechtsanwalt und Politiker Manfred Kuhn hatte sich mit solchen Fragen bereits als junger Mann im Rahmen seiner an der Universität Zürich eingereichten Dissertation «Das Prinzip der Einheit der Materie bei Volksinitiativen auf Partialrevision der Bundesverfassung – Ein Beitrag zu den Problemen des Volksinitiativrechtes im Bunde», erschienen 1956 im Verlag P. G. Keller in Winterthur – somit vor 63 Jahren – vertieft auseinandergesetzt.

Im Folgenden der Auszug der Seiten 75 bis 81 der Dissertation von Manfred Kuhn:

2. Bundesversammlung und Initianten
Organe der Verfassungsgesetzgebung im Bunde
(Behördeninitiative und Volksinitiative)

Nur Volk und Stände sind zur Durchführung einer Verfassungsrevision zuständig. Deren Vorbereitung kann entweder von den Räten oder von fünfzigtausend Bürgern (Initianten) an die Hand genommen werden. Die Initianten sind – mindestens bei der formulierten Initiative – somit als Organ der Verfassungsgesetzebung der Bundesversammlung gleichgestellt²².
Wenn wir nun Art. 121 III BV lediglich auf Volksinitiativen (nicht auch auf Behördeninitiativen) anwenden wollen, dann erscheint dies deswegen als fragwürdig, weil so zwei funktionell gleichgestellte Organe verschieden behandelt werden. Diese verschiedene Behandlung von Initianten und Bundesversammlung muss begründet werden; ein Vergleich beider Organe drängt sich auf.

Bundesversammlung und Initianten sind zwar hinsichtlich ihrer besonderen Funktion als Organe der Verfassungsgesetzgebung gleichgestellt, unterscheiden sich aber in Bezug auf ihre allgemeine Funktion innerhalb der staatlichen Organisation. Während die eidgenössischen Räte als ordentliche Legislative auf allen Stufen der Gesetzgebung tätig sind, treten die Initianten erst aus Anlass einer Initiative und nur bis zu deren Erledigung als Staatsorgan überhaupt auf²³. Die Vorbereitung von Verfassungsrevisionen ist nur eine der zahlreichen gesetzgeberischen Aufgaben der Bundesversammlung, aber die einzige Aufgabe – und auch die einzige Kompetenz – der Initianten. Die Räte stellen gewissermassen ein ordentliches, die Initianten ein ausserordentliches Staatsorgan dar. Die Räte werden alle vier Jahre neu bestellt; die Initianten konstituieren sich – als Staatsorgan – erst beim Zustandekommen der Initiative²⁴ und bestehen nur bis zu deren Erledigung oder Rückzug. Ihre Kompetenz besteht lediglich darin, das Begehren einzureichen und eventuell zurückziehen zu können²⁵.

Gemäss dieser verschiedenen Funktion ist auch die politische Zusammensetzung ganz verschieden. Die eidgenössischen Räte sind gewählt von Volk und Ständen und repräsentieren den Verfassungsgesetzgeber. Das Zweikammersystem trägt der föderalistischen Struktur des Staates Rechnung. Die politischen Gruppen sind – sofern von einiger Bedeutung – im Parlament proportional vertreten. Grundsätzlich sollten daher Volk und Volksvertretung übereinstimmen, ist doch die Bundesversammlung als Spiegel von Volk und Ständen gedacht²⁶.
Ganz anders die Initianten: Hier konstituiert sich eine politische Minderheit als «Nebenregierung». Die Einseitigkeit einer so im Hinblick auf ein konkretes politisches Ziel konstituierten Gruppe ist offensichtlich. Zudem sind im Parlament die verschiedensten Interessengruppen öffentlich vertreten und so der Öffentlichkeit verantwortlich, wogegen bei Initiativen oft sogar die Urheber – als sogenanntes Initiativkomitee – anonym bleiben und sich der politischen Verantwortung unter irgendeiner Etikette entziehen können²⁷.

Der gewichtigste Unterschied macht sich aber im Verfahren bemerkbar. In der Bundesversammlung kann der Antrag auf Verfassungsrevision – als Antrag zunächst gegenüber der Bundesversammlung – entweder von den Mitgliedern der Räte oder von den Kantonen gestellt werden²⁸. Motionen oder «Standesinitiativen» werden zunächst in der Bundesversammlung diskutiert. Im Falle der Erheblicherklärung folgt eine Prüfung des Antrages auf Verfassungsrevision durch Experten, beteiligte Departemente, Bundesrat und parlamentarische Kommissionen. Der formulierte Revisionsvorschlag gelangt hierauf vor die Räte, wo eine Detailberatung über jeden einzelnen Punkt stattfindet²⁹. Nötigenfalls werden Differenzen zwischen den Räten im Differenzverfahren beigelegt. Bis zur Schlussabstimmung können zu jedem einzelnen Punkt Abänderungsanträge gestellt werden³⁰.
Diese ganze Beratung ist wie alle Verhandlungen der Bundesversammlung für die Öffentlichkeit – praktisch vor allem für die Presse – zugänglich.
Im Unterschied zu diesem komplizierten, langsamen und genau geregelten Verfahren der ordentlichen Gesetzgebung ist das Verfahren bei Volksinitiativen einfach, rasch und undifferenziert. Hier wird der Text – nachdem er eventuell vorher konsultativ von Experten geprüft worden ist – vom Initiativkomitee endgültig festgelegt. Ja der Text eines Volksbegehrens könnte von einem einzelnen Bürger – z. B. von Herrn Chevallier – endgültig formuliert werden. Die Unterschriftensammlung entspricht dann gewissermassen der Schlussabstimmung in der Bundesversammlung, da die Unterzeichner eines Volksbegehrens sich zu den einzelnen Punkten nicht äussern oder gar Abänderungsanträge stellen können, sondern lediglich die Wahl haben, entweder zuzustimmen oder abzulehnen. Alle verschiedenen Stufen der Beratung, wie sie im gewöhnlichen Gesetzgebungsverfahren vorgesehen sind, finden sich bei Volksinitiativen nicht.

Im Resultat ist daher ein Revisionsentwurf der Bundesversammlung zumeist das Werk politischer Kompromisse, ein vielleicht weniger eindeutiges als ausgeglichenes Produkt langwieriger Verhandlungen der verschiedensten Interessengruppen³¹.

Demgegenüber stellt ein Volksbegehren naturgemäss einen Minderheitsantrag dar, ebenso eindeutig wie einseitig in der Intention. Es ist kein Zufall, dass die Kompromisswerke der Bundesversammlung beim Souverän viel häufiger angenommen werden als die Minderheitsanträge der Initianten, weil offenbar die politische Adäquanz bei Vorlagen der Volksvertretung grösser ist als bei Volksinitiativen³².

Die angeführte Verschiedenheit zwischen Bundesversammlung und Initianten hatte schon dem historischen Verfassungsgesetzgeber klar vor Augen gestanden. Die formulierte Initiative wurde als «abnorme» Erscheinung zunächst abgelehnt, dann aber immerhin als «Ventil» und Ausnahme doch angenommen³³. Dadurch, dass die Bundesversammlung der formulierten Initiative einen eigenen Gegenentwurf entgegenstellen kann, blieb die Stellung der Bundesversammlung gegenüber den Initianten gewahrt³⁴.

Wie die Entstehungsgeschichte von Art. 121 III BV zeigt, nahm man das Prinzip der Einheit der Materie für Partialrevisionen zunächst als selbstverständlich an, statuierte dieses Erfordernis aber ausdrücklich für Volksbegehren³⁵. Niemand äusserte sich zu diesem merkwürdigen Sachverhalt; niemand nahm Anstoss daran, dass, was allgemein gilt, nur für Volksinitiativen statuiert wird. Während man das Vertrauen in Volk und Stände – auch das Vertrauen in fünfzigtausend Bürger, die bestimmt nichts Unsinniges unterzeichnen würden³⁶ – zum Ausdruck brachte und als Argument für die formulierte Initiative verwendete, schien das Vertrauen in die Bundesversammlung so gross zu sein, dass überhaupt kein Wort darüber geäussert wurde. Die Gefahr des Missbrauchs erkannte man ausschliesslich bei Volksinitiativen, nicht auch bei den Revisionsvorlagen der Räte selbst³⁷.
Das noch vorwiegend parlamentarische Denken kommt in dieser Bevorzugung der Bundesversammlung zum Ausdruck. Es ist, als ob der Verfassungsgesetzgeber bei den Vorlagen der Bundesversammlung die Trennung nach Materien dem Belieben dieser Behörde habe überlassen wollen. Bei der Behördeninitiative verliess man sich offenbar auf die politische, ausserrechtliche Garantie, wogegen für die Volksinitiative ein Rechtssatz notwendig erschien. Das ist verfassungspolitisch verständlich angesichts der Verschiedenheit dieser beiden Organe. Die Volksvertretung – so sollte man annehmen dürfen – hat kaum Interesse daran, die eigenen Wähler an der demokratischen Willensbildung über eine Revisionsvorlage mittels uneinheitlicher Vorlagen zu verhindern. Bei den Initianten ist das eher möglich.
Aus all den genannten Gründen hat es einen Sinn, wenn im Art. 121 III BV das Prinzip der Einheit der Materie als eine besondere Vorschrift für Volksbegehren statuiert ist. Das entspricht wohl der Intention des historischen Verfassungsgesetzgebers.

Bevor wir uns unserem eigentlichen Thema zuwenden und das Prinzip der Einheit der Materie im Sinne von Art. 121 III BV besprechen, sei noch kurz darauf hingewiesen, dass vom «Prinzip der Einheit der Materie» auch in einem weiteren Sinne gesprochen werden kann: einmal als von einem allgemeinen Prinzip der demokratischen Rechtssetzung (vgl. unter 3), sodann als von einem besonderen Erfordernis bei der Partialrevision der Bundesverfassung (vgl. unter 4). Wir müssen – gerade im Unterschied zum engeren Begriff «Einheit der Materie» im Sinne einer besonderen Vorschrift für Volksbegehren – wenigstens andeuten, in welcher Weise auch sonst von «Einheit der Materie» gesprochen werden kann. Wir gelangen so zu verschiedenen Stufen des – nun als Oberbegriff gemeinten – Prinzipes der Einheit der Materie (vgl. unter 6).

3. Die Einheit der Materie als Prinzip der demokratischen Rechtssetzung

In seiner allgemeinsten Bedeutung ist das Erfordernis der Einheit der Materie ein Prinzip der demokratischen Rechtssetzung schlechthin. Als notwendige Ergänzung der demokratischen Rechte (Referendum und Initiative) ermöglicht erst die Einheit der Materie bei den Abstimmungsvorlagen die echte demokratische Willensbildung, weil nur so der Bürger sein sachliches Urteil über eine Frage auch wirklich abgeben kann. Alle Abstimmungsvorlagen müssen in einem weiteren Sinn einheitlich sein. Das gilt für alle Stufen der demokratischen Rechtssetzung ganz allgemein³⁸.

Totalrevisionen können unter diesem Gesichtspunkt ohne weiteres als einheitlich betrachtet werden. Hier hat der Bürger eben über das Ganze neu zu befinden; er gibt sein Urteil über die neue Verfassung oder über ein neues Gesetz ab, was etwas anderes ist, als wenn er zu zwei bestimmten, in keinem Zusammenhang stehenden Einzelfragen Stellung nehmen müsste. Auch grosse – materiell zusammenhängende – Teile der Gesetzgebung können als begründbare Einheit aufgefasst werden³⁹.

Unzulässig wäre es dagegen, wenn man verschiedene Einzelfragen, die in keinerlei begründbarem Sinnzusammenhang stehen, in einer Vorlage zur Abstimmung bringen wollte.
So wäre z. B. eine Vorlage als uneinheitlich zu bezeichnen, in der einerseits die Abschaffung des Schwurgerichtes und andererseits die Aufhebung der Polizeistunde für Wirtschaften beantragt würde, weil diese beiden Fragen schlechthin nichts miteinander zu tun haben und ganz offenbar mit dem zweiten Teil der Vorlage der Bürger zur Annahme auch des ersten Teils verlockt werden sollte; umgekehrt könnte man auch nicht die erste Frage bejahen, die zweite aber verneinen. Anders verhält es sich bei Einzelfragen, die mit der ganzen Vorlage in einem politischen Zusammenhang stehen, so z. B. die Frage der Besteuerung der Genossenschaften bei einem neuen Steuergesetz oder die Frage einzelner Grünzonen innerhalb einer neuen Bauordnung.

Das Bundesgericht hatte eine Referendumsvorlage einmal unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Materie zu prüfen⁴⁰. Eine besondere Norm über die Einheit der Materie konnte in diesem Fall nicht nachgewiesen werden. Dennoch prüfte das Bundesgericht die Vorlage, aber unter dem Gesichtspunkt der Willkür. Obgleich im konkreten Fall die Einheit bejaht wurde, erwähnte das Bundesgericht mit Recht die Möglichkeit willkürlich uneinheitlicher Vorlagen, in welchen verschiedene Fragen miteinander verkoppelt wären, und zwar so, dass «ihre Verbindung zu einer Einheit aller Vernunft widersprechen» würde und «sich dafür ein haltbarer, vernünftiger Grund überhaupt nicht mehr geltend machen lassen» könnte⁴¹.
Das Bundesgericht nahm hier – wenn auch lediglich unter dem beschränkten Gesichtspunkt der Willkür – offenbar das Erfordernis der Einheit der Materie als allgemeines Prinzip der demokratischen Rechtssetzung an, in dem Sinne, dass bei jeder Vorlage wenigstens ein begründbarer Sinnzusammenhang zwischen den einzelnen Fragen bestehen müsse.

Hinzuzufügen ist noch, dass nicht nur Referendumsvorlagen, sondern auch Volksinitiativen in diesem Sinne uneinheitlich sein können. Die Einreichung eines Volksbegehrens ist ein Staatsakt, da von einem Staatsorgan, den Initianten, in Ausübung seiner Kompetenz ausgeführt. Jedes in Kantonen oder Gemeinden eingereichte Volksbegehren untersteht daher dem Willkürverbot des Art. 4 BV. Der Bürger, der in seinen demokratischen Rechten durch willkürlich uneinheitliche Vorlagen verletzt wäre, könnte solche Referendumsvorlagen oder Volksinitiativen mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten.
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Soweit der Auszug aus der Doktorabeit von Manfred Kuhn.

L.A.Minelli. Hat man diese Ausführungen zur Kenntnis genommen, ergibt sich ganz von selbst der überragende Eindruck, dass es sich bei der Abstimmungsvorlage vom 19. Mai 2019 um ein rechtlich absolut unzulässiges Paket handelt, welches die demokratischen Rechte nicht etwa achtet, sondern karikiert: Aus der Unfähigkeit der Bundesversammlung, selbst vernünftige und damit mehrheitsfähige Kompromisse zu schliessen, sondern nach Lagergrenzen abzustimmen, soll der Weg über eine absoluten Grundwerten der Verfassung widerstrebende Vorlage dazu führen, dass die streitenden Parlamentarier die beiden revisionsbedürftigen Bereiche endlich vergessen können.
Es gibt somit keinerlei sachlichen Zusammenhang zwischen den beiden Bereichen; der einzige Zusammenhang besteht darin, dass es in beiden der Bundesversammlung nicht gelungen ist, mehrheitsfähige und damit tragfähige Kompromisse zu finden. Die Vorlagen deshalb miteinander zu verbinden, ist absolut unzulässig, ist willkürlich konstruiert. Dies gefährdet die Grundlagen der Demokratie, und demzufolge kann es für vernunftbegabte Stimmberechtigte nur heissen: Die Vorlage muss massiv abgelehnt werden, denn sie ist absolut rechtswidrig und somit unzulässig.
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