«Fall Frauenfeld»: Mehr Sorgfalt und Präzision sind geboten

(Red) Silvano Moeckli ist emeritierter Professor für Politikwissenschaft an der Universität St. Gallen. Über 25 Jahre lang war er als internationaler Wahlbeobachter der UNO, der OSZE und des Europarates unterwegs. In seinem Gastbeitrag macht er auf Sicherheitsschwächen bei Abstimmungen und Wahlen in der Schweiz aufmerksam und macht einen Vorschlag zur Verbesserung.

Der «Fall Frauenfeld» hat es vor Augen geführt: Wie überall auf der Welt sind auch in der Schweiz Auszählungsprozesse bei Wahlen und Abstimmungen manipulierbar. Mutmasslich wurden bei den Wahlen zum Grossen Rat am 15. März 2020 im Wahlbüro von Frauenfeld 100 Wahlzettel der Grünliberalen Liste entfernt und durch die gleiche Anzahl der SVP «ersetzt». Zudem stellte sich heraus, dass versehentlich 100 Wahlzettel der GLP auf den Stapel der SVP gelegt worden waren. Anhand dieses Einzelfalles wird in diesem Artikel der Frage nachgegangen, wie es in der Schweiz um die Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit des Auszählungsprozesses steht. Wie ist er im Vergleich zu einem strikten Prozedere einzuordnen? Am Schluss mache ich zwei konkrete Reformvorschläge.

Auszählung als Routine

An einem Wahlsonntag nach 12 Uhr mittags warten politisch Interessierte jeweils gespannt auf die Ergebnisse von Wahlen und Abstimmungen. Kaum jemand zweifelt daran, dass die Briefumschläge von Millionen von Stimmberechtigten zuverlässig transportiert und sicher aufbewahrt worden sind, dass die Öffnung der Umschläge seriös erfolgt, die ungültigen Stimmabgaben regelkonform festgestellt werden, die Auszählung präzis und korrekt geschieht und die Ergebnisse akkurat zusammengetragen werden. Damit dies alles wie am Schnürchen abläuft, braucht es eine sorgfältige Vorbereitung und die Bereitstellung der erforderlichen materiellen und personellen Ressourcen. Die Entgegennahme der Briefumschläge und die Auszählung erfolgen dezentral in den Gemeinden – und um es vorwegzunehmen: Das ist die wichtigste Sicherheitsmassnahme überhaupt. Es braucht viele freiwillige Helfer, und diese werden meist von den politischen Parteien rekrutiert. Auch dies ist eine wichtige Kontrolle: Alle Parteien, die Listen eingereicht haben oder Kandidierende stellen, sollen am Auszählungsprozess beteiligt sein. Gerade in grossen Gemeinden geht es freilich nicht ohne Gemeindeangestellte und EDV-Spezialisten, welche die technischen Hilfsmittel bedienen, seien es Zählmaschinen, Scanner oder Computerprogramme. Die verschiedenen Stimmkanäle machen die Sache komplizierter. In den Städten stimmt die grosse Mehrheit brieflich. Hinzu kommen die Stimmabgabe an der Urne, die Stimmabgabe im Ausland und neuerdings in einigen Kantonen E-Voting.

Ein Vergleich mit strikten Regeln

Gemessen an strengen internationalen Standards für Wahlen in nicht gefestigten Demokratien sind insbesondere die Regeln der brieflichen Stimmabgabe in der Schweiz der reinste Horror. Einfach den Wahlzettel zu Hause ausfüllen und in ein Kuvert stecken, den Stimmrechtsausweis unterschreiben und ab auf die Post – das öffnet doch dem Missbrauch Tür und Tor. In der Tat gibt es regelmässig Fälle von Missbrauch in der Schweiz – aber keine bekannten Manipulationen im grossen Stil. Diese müssen nämlich mühsam mit einzelnen Wahlzetteln erfolgen, während beim E-Voting die Gefahr der Fälschung in grossem Stil top-down besteht. Schlagzeilen gemacht hat der Fall von Ex-Nationalrat Ricardo Lumengo. Vor den Grossratswahlen 2006 hatte Lumengo 44 Wahlzettel eigenhändig ausgefüllt, aber nicht abgeschickt. Er wurde freigesprochen, der Vorfall kostete ihn aber sein Nationalratsmandat.
Als Kontrast möchte ich hier skizzieren, wie typischerweise die Stimmabgabe und die Auszählung in Staaten erfolgen, in denen starkes Misstrauen der konkurrierenden Parteien und Akteure herrscht. Die Beobachtung der Wahl durch «neutrale» internationale Missionen ist ja eine Sicherheitsvorkehrung – und eine Legitimation des Wahlergebnisses, wenn das Urteil der Mission lautet, die Wahl sei frei und fair gewesen. Folgende Haltung habe ich regelmässig angetroffen: Ich selbst möchte ja nicht betrügen, aber da die Gegenseite betrügt, wäre ich im Nachteil, wenn ich es nicht machen würde.

Der Wahlprozess beginnt mit der Registrierung der Wählerinnen und Wähler. Denn gerade nach einem Konflikt ist es umstritten, wer überhaupt wahlberechtigt ist und falls ja wo. Man kann nämlich Wähler an den Ort einer Wahl verschieben, wo ein Kopf-an-Kopf-Rennen im Gang ist. «Abstimmungstourismus» war auch ein Vorwurf, der nach der (annullierten) Abstimmung im Juni 2017 über den Kantonswechsel von Moutier laut wurde. Die registrierten Wähler werden in «Paketen» von etwa 1000 einem Wahllokal zugewiesen. Die Stimmen werden also dezentral abgegeben und auch im selben Wahllokal gleich nach Ende der Stimmabgabe ausgezählt. Das Wahlbüro im Lokal setzt sich aus Vertretern aller Parteien zusammen, die Kandidierende stellen. Dasselbe gilt für die nationale Wahlkommission, die von Regierung und Verwaltung unabhängig ist. Im Wahllokal selber dürfen auch nationale und internationale Wahlbeobachter an der Seite Platz nehmen. Auch Medienschaffende haben Zutritt, zuweilen selbst TV-Teams mit Kameras. Als Wahllokale dienen meist Räume in einem Schulhaus, das ist «neutraler» als Räume in einem Rathaus.

Am Wahltag läuft dann folgender Prozess ab: Um 6 Uhr morgens trifft das Team ein und richtet das Wahllokal her. Tische werden entsprechend dem Prozedere ausgerichtet, Wahlkabinen und Urnen aufgestellt, die Wählerliste und die Wahlzettel bereitgestellt sowie weitere Materialien platziert. Die Anwesenden überzeugen sich, dass die transparenten Urnen leer sind, und dann werden sie versiegelt. Die Nummern der Siegel werden in ein Protokoll eingetragen, in dem der oder die Vorsitzende auch Vorkommnisse im Lauf des Tages notiert. Das Team trägt ins Protokoll ein: Zahl der Wahlberechtigten auf der Wählerliste, Zahl und Seriennummern der erhaltenen Wahlzettel.

Kurz vor 7 Uhr positioniert sich der «Schlangenkontrolleur» am Eingang. Er stellt sicher, dass nicht zu viele Leute im Wahllokal sind. Um 7 Uhr erscheint die erste Wählerin. Zunächst wird ihr rechter Zeigefinger mit einer UV-Lampe angestrahlt. Leuchtet der Finger auf, wird sie zurückgewiesen. Wenn nicht, geht sie weiter und präsentiert ihren Personalausweis. An der ersten Station am Tisch wird ihr Name auf der Wählerliste gesucht und wenn sie dort aufgeführt ist, unterschreibt sie auf der entsprechenden Zeile. Eventuell muss sie ihr Mobiltelefon deponieren. Sie kommt nun zum «Tintensprayer», der ihren rechten Zeigefinger mit unsichtbarer Tinte markiert. Am folgenden Tisch wird ein Wahlzettel vom Block abgerissen, auf der Rückseite abgestempelt und ihr ausgehändigt. Sie begibt sich damit in eine Wahlkabine, markiert den Wahlzettel mit dem dort bereitliegenden Schreibgerät, faltet ihn, geht zur Wahlurne und wirft ihn durch den Schlitz hinein. Sie bekommt ihren Ausweis und ihr Handy zurück und verlässt erleichtert das Wahllokal. Im Wahllokal anwesende Parteibeobachter machen fleissig Strichlisten. Sie kennen ihre Anhänger und wissen demzufolge auch, wer noch nicht wählen gegangen ist. Internationale Wahlbeobachter füllen ein standardisiertes Formular von zwei Seiten aus. Sie achten auch darauf, ob vor dem Lokal Wahlpropaganda gemacht wird.

Auszählung mit penibler Protokollierung

Um 19 Uhr wird das Wahllokal geschlossen. Die Teammitglieder würden nun am liebsten sofort den Inhalt der Urne auf einen Tisch kippen und mit der Auszählung beginnen. Aber es gibt noch Vorarbeiten. Die Unterschriften auf der Wählerliste werden gezählt. Dann wird anhand der Seriennummer ermittelt, wie viele Wahlzettel nicht gebraucht wurden (die Seriennummer ist auch auf dem Abrissteil des Blockes vorhanden). Die Differenz ist die Zahl der ausgegebenen Wahlzettel. Alle Daten werden ins Protokoll eingetragen, und erst dann werden das Siegel gebrochen und der Inhalt der Urne auf einen Tisch geleert. Ein striktes Prozedere würde nun gebieten, dass der Vorsitzende Wahlzettel für Wahlzettel aufhebt, ihn den Mitgliedern des Teams gut sichtbar zeigt, die vom Wähler markierte Partei feststellt und ihn auf die Beige für die entsprechende Partei legt. Aber das nimmt natürlich sehr viel Zeit in Anspruch, so dass meist mehrere Mitglieder des Wahlbüros Hand anlegen.
So gegen Mitternacht ist die Auszählung abgeschlossen. Jetzt kommt der grosse Moment. Stimmt die Zahl der Wahlzettel in der Urne mit der Zahl der abgegebenen Wahlzettel und der Unterschriften auf der Liste überein? Meist gibt es eine kleine Differenz. Die auch anwesenden Parteibeobachter wissen, wie viele Wahlzettel ungefähr vorhanden sind, denn sie haben ja die Wähler gezählt. Das Protokoll wird von den Mitgliedern des Wahlbüros unterzeichnet und ihnen auch ausgehändigt. Die Parteibeobachter notieren die Resultate und melden diese per Mobiltelefon ihrer Parteizentrale. Dort wird aus den Ergebnissen jedes Wahllokales das Gesamtresultat berechnet. Einige Mitglieder des Wahlkomitees fahren mit den sortierten Unterlagen und Materialien zur regionalen Wahlkommission. Dort müssen sie gewöhnlich Schlange stehen. Der Vorsitzende ist so von morgens um sechs Uhr bis weit nach Mitternacht auf den Beinen. Das dient nicht unbedingt der Präzision der Arbeit.

Wahlbetrug ist bei diesem System schwierig, aber nicht ausgeschlossen. Etwa wenn man alle bei der Auszählung Anwesenden einschüchtern oder bestechen kann. Wahlbetrug in jedem einzelnen Wahllokal bräuchte ohnehin viel «Feinarbeit». Effizienter ist es, man «frisiert» das Wahlergebnis im grossen Stil, etwa durch ein unfaires Wahlrecht, ungleiche Verteilung der Ressourcen im Wahlkampf, den erwähnten Wahltourismus, die Kreierung von fiktiven Wählern, die Kassierung von unerwünschten Wahlergebnissen durch ein Gericht oder die Manipulation der Ergebnisse in der nationalen Wahlkommission. Wenn man E-Voting und elektronische Hilfsmittel in labilen Demokratien einsetzt, ist die Gefahr des Missbrauchs sehr hoch. Deshalb gilt die Faustregel: Alles muss nachvollziehbar mit Papier und Schreibgerät passieren!

Wildwuchs der Regeln in der Schweiz

So strikte Regeln für die Stimmabgabe und die Stimmenauszählung braucht es in der Schweiz nicht. Der «Fall» Frauenfeld hat zwar das Vertrauen in eine seriöse Auszählung in der Schweiz nicht in den Grundfesten erschüttert; er gemahnt uns aber, die Regeln und Abläufe kritisch zu überdenken und auch die bestehenden Normen und Verfahren sorgfältig einzuhalten.

Ein Blick auf die Wahlgesetze der Kantone zeigt: Sowohl Regeln wie auch die Regelungsdichte für die Auszählung sind recht unterschiedlich. Das Gesetz über das Stimm- und Wahlrecht (StWG) des Kantons Thurgau umfasst 100 Artikel, das entsprechende Gesetz des Kantons Freiburg 170. Nicht immer wird stufengerecht legiferiert. Bestimmungen über die Zusammensetzung der Wahlbüros – das Erfordernis eines parteipolitischen Proporzes – oder die im Wahlprotokoll erforderlichen Angaben zum Beispiel gehören ins Gesetz und nicht in eine Verordnung oder ein Merkblatt der Staatskanzlei.

In der Phase des Eingangs der brieflichen Stimmen ist nicht vorgeschrieben, die Zahl der Briefumschläge täglich zu dokumentieren. Die Stadt St. Gallen beispielsweise publiziert die Zahlen täglich auf ihrer Website. Indirekt ist das ein wichtiges Kontrollinstrument, weil man mit früheren Wahlen und Abstimmungen und anderen Gemeinden vergleichen kann. Sehr unschön sind die vorzeitige Öffnung der Wahlumschläge und vorzeitige Auszählungen. Im Gesetz des Kantons Thurgau steht in § 17: «Frühestens drei Tage vor dem Abstimmungstag dürfen in Anwesenheit von mindestens zwei Mitgliedern des Wahlbüros Vorbereitungen für die Auszählung getroffen werden.» Nur zwei Mitglieder öffnen die Kuverts und stellen den Inhalt fest, d.h. sie prüfen, ob die Stimmabgabe gültig ist. Zählen müssen sie die Kuverts nicht! Man könnte also die Unterlagen eines Stimmberechtigten, dessen Wahlverhalten man kennt, verschwinden lassen. Immerhin darf mit der Auszählung erst am Abstimmungstag begonnen werden.

Bei der Öffnung der Kuverts müssten zwingend Vertreter aller Parteien zugegen sein. Vorzugsweise beginnt man mit der Sichtung des Wahlmaterials erst am Vortag des «Abstimmungssonntags» und mit der Auszählung erst am Tag selbst. Vorbildlich ist hier die Verordnung des Kantons Zürich (§ 39). Ausnahmen kann es bei aufwendigen Proporzwahlen geben.

Auch bei den Begriffen herrscht in den Wahlgesetzen oft zu wenig Präzision. Das Wahlgesetz des Kantons Thurgau unterscheidet nicht zwischen ungültiger Stimmabgabe (es fehlt z.B. die Unterschrift auf dem Stimmrechtsausweis) und ungültigem Wahlzettel (es wird z.B. ein Kandidat zu viel angekreuzt). Das müsste auch im Protokoll so differenziert werden. Ein Wirrwarr herrscht auch bei der Unterscheidung zwischen Briefumschlag (in dem Wahlzettelkuvert und Stimmrechtsausweis liegen) und Wahlzettelkuvert (in dem der Wahlzettel ist). Oft ist allgemein von «Stimmzettelcouverts» die Rede. Sowohl die Zahl der Briefumschläge wie auch die Zahl der Wahlzettelkuverts sollten im Protokoll aufgeführt sein. Noch schlimmer ist, dass es in einigen Kantonen nicht vorgeschrieben ist, die Stimmrechtsausweise zu zählen und zu protokollieren.

Wie im Kanton Zürich sollte generell protokolliert werden, welche technischen Hilfsmittel für die Zählung eingesetzt worden sind. Die Menge kann man mit Maschinen oder Waagen bestimmen. Optische Lesegeräte können nicht nur die Zettel zählen, sondern auch auszählen. Das wird zum Beispiel in den Städten St. Gallen und Bern mit Zetteln «zum Ankreuzen» so gemacht. Die Software (Intelligent Mark Recognition) von Scannern könnte manipuliert werden; deshalb ist ein stichprobenweises Auszählen «von Hand» angezeigt. In einigen Kantonen (so Bern, Zürich, Schaffhausen) ist die Auszählung öffentlich. Freiburg statuiert (Art. 22 a): «Jedes Verlassen des Lokals und jede Kontaktaufnahme mit Drittpersonen muss im Protokoll erwähnt werden.»

Plausibilitätsprüfung

Eine Plausibilitätsprüfung im Fall von Frauenfeld hätte sofort ergeben, dass «etwas» nicht stimmen kann. Bei der GLP war die Zahl der unveränderten Wahlzettel im Verhältnis zu den veränderten viel zu gering. Zudem war unwahrscheinlich, dass eine Partei, welche sonst im Kanton Wähleranteile hinzugewinnt, ausgerechnet in der Kantonshauptstadt stagniert. In jedem Wahlbüro sollte deshalb vor der Weiterleitung der Ergebnisse ein parteipolitisch gemischtes Team die Plausibilität prüfen. In der Staatskanzlei erfolgt dann eine Plausibilitätsprüfung im Vergleich aller Gemeindeergebnisse. In einem ersten Durchlauf kann dies ein Computerprogramm übernehmen, denn die Häufigkeitsverteilung der Ergebnisse in den Gemeinden folgt einem Muster, das man auch über die Zeit vergleichen kann. Man kann schon vorab Grenzwerte bestimmen, deren Überschreitung eine nähere Prüfung erfordert. Gelegentlich kommt es vor, dass eine Gemeinde Ja- und Nein-Stimmen verwechselt, wie am 9. Februar 2020 in Lauperswil zum Transitplatz für Fahrende.

«Revision» einer zufällig ausgewählten Gemeinde

Die Gemeinden in der Schweiz werden in allen möglichen Bereichen vom Kanton überprüft, insbesondere bei den Finanzen. Aber bei Wahlen und Abstimmungen gibt es das nicht. Ich möchte deshalb einen neuen Vorschlag einbringen: Nach jeder Abstimmung oder Wahl wird in jedem Kanton eine Gemeinde per Los ausgewählt. In dieser Gemeinde verfügt das kantonale Wahlbüro nicht nur eine Nachzählung der Stimmen, sondern prüft die Zusammensetzung des kommunalen Wahlbüros, die tatsächliche Aufteilung der Arbeiten auf dessen Mitglieder, die Stimmabgabe, die Auszählung der Stimmen und die Protokollierung. Davon verspreche ich mir eine heilsame präventive Wirkung, nämlich mehr Sorgfalt und Präzision beim essentiellen Prozess der Auszählung. Dies dient der Glaubwürdigkeit und dem Vertrauen in den demokratischen Prozess insgesamt. Insofern hat jede publik werdende Manipulation auch die positive Funktion, dass sie die Norm in Erinnerung ruft.