Tabakindustrie: Die Selbstregulierung ist eine Farce

Red.: Der Arzt Rainer M. Kaelin war Vizepräsident der Lungenliga Schweiz und ist Vizepräsident von Oxyromandie, einem Verein, der sich für den Schutz der Nichtraucher und für Werbeverbote für Tabakprodukte einsetzt, wie sie die WHO-Rahmenkonvention vorsieht.

Die Kritik über den Sponsoringvertrag zwischen Philip Morris (PM) und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) warf ein Licht auf die seit Jahren üblichen besonderen Beziehungen zwischen Tabakindustrie, Parlamentarierinnen und Parlamentariern sowie der staatlichen Verwaltung. Diese Verflechtungen haben direkte Folgen auf die Gesetzgebung.

Jacques Olivier reichte an der Universität Lausanne nun die erste wissenschaftliche Darstellung der Beziehungen von Zigarettenfabrikanten zur Wissenschaft und Politik als Doktorarbeit ein (1). Beziehungen, die eine Erklärung liefern für die verhinderten Werbeverbote, die Ablehnung der Zwillingsinitiative 1992, die Mängel des Passivrauchgesetzes und die bisherige Weigerung des Parlaments, die Tabakrahmenkonvention der WHO zu ratifizieren und umzusetzen.

Tabakindustrie schmuggelt sich in Kommission
Im liberalen Bundestaat organisierten sich früh Interessengruppen der Wirtschaft. Der heutige Lobby-Verein «Swiss Cigarette» (ehemals ASFC und CISC) mit seinen Mitgliedern British American Tobacco Switzerland SA, Japan Tobacco International AG und Philip Morris S.A, wurde bereits 1933 gegründet.

Die Leitung war von 1936-2004 vier Nationalräten anvertraut, die ihr Präsidium jeweils nach der Wahl ins Parlament antraten. Die Bedeutung, welche die damalige ASFC dieser Vertretung zumass, zeigte sich, als Nationalrat Fernand Corbat 1979 als Nationalrat nicht wiedergewählt wurde und deswegen als Präsident der Zigarettenhersteller zurücktreten musste (3). Denn mit seinem Sitz im Parlament verlor Corbat auch seine Einflusskanäle, welche die Tabakindustrie begehrt: Kommissionen, die im Gesetzgebungsprozess entscheidend sind; Anhörung bei Vernehmlassungen; Kontakte zur Verwaltung; Selbstregulierung; Einfluss auf andere Parlamentarier; auf Medien und auf die öffentliche Meinung.

Die Grenzen einer ausserparlamentarischen Kommission, gangbare Kompromisse auszuhandeln, zeigten sich bei der Tabakkommission (1987-1996), die durch Bundesrätin Ruth Dreifuss aufgelöst wurde, da kein Konsens mehr möglich war. Das geschah, weil die damalige ASFC am Bundesamt für Gesundheit vorbei eine «ausgewogene, unvoreingenommene Zusammensetzung der Kommission» erreichte: Damit erhielten «je ein Vertreter der Zigarettenindustrie, der Zigarren- und Pfeifentabakindustrie, der Tabakpflanzer, der Tabakhändler und zwei Vertreter der Werbeindustrie» Einsitz in die Kommission (5).

Selbstregulierung als Schutz vor griffigen Gesetzen
Interessengruppen bevorzugen Selbstregulierung. Diese erlaubt es, «Lösungen» ohne Gesetze einzuführen und eine Politisierung der Thematik zu vermeiden. So müssen keine Interessenskonflikte offengelegt werden. Ausserdem ermöglicht es die Selbstregulierung wirtschaftlichen Interessensgruppen, sich als verantwortliches Element der Gesellschaft hinzustellen. Und natürlich dient sie der Wirtschaft als Totschlagargument, das beweisen soll, dass Gesetze überflüssig sind.

So hat sich die Tabakindustrie seit 1955 sechs-mal selbst Regeln zur Werbung auferlegt oder diese überarbeitet, zuletzt 2005 mit der Vereinbarung zwischen «Swiss Cigarette» und der vom Werbesektor bestellten Lauterkeitskommission. 1992 geschah das unter dem Druck der Zwillingsinitiative, die ein generelles Verbot von Tabak- und Alkoholwerbung anstrebte. PM erklärte damals, der Zweck der Selbstregulierung sei ein verstärkter Jugendschutz – um damit die Parlamentarierinnen und Parlamentarier sowie das Stimmvolk zu überzeugen, dass ein Gegenvorschlag unnötig sei. Wie PM sagte, sollte die höchste Glaubwürdigkeit erreicht werden, indem der Text zur Selbstregulierung durch «Publicité Suisse» gegengezeichnet und die Durchführung durch die Lauterkeitskommission überwacht wurde (6).

Freiwilligkeit ohne Sanktionen
Mit der Ablehnung der Initiative segnete das Parlament die Selbstkontrolle durch die Lauterkeitskommission ab. Diese gab sich offiziellen Status, indem sie prominente Politiker einsetzte und so Zigarettenhersteller, Politik und Werbefachleute miteinander vernetzte. Die als unabhängig bezeichnete Lauterkeitskommission (7), ist dies nicht: Im Gegensatz zu Verzeigungen in anderen Bereichen spricht sie bei Verletzung der Regeln durch die Tabakindustrie keine Sanktionen aus. Sie protokolliert lediglich die Übertretungen und leitet sie an «Swiss Cigarette» (8) weiter. Die «Regulierung» bestärkt so die Interessen-Konvergenz von Werbung und Tabakindustrie.

Auch die Verwaltung stützt die Selbstkontrolle. Als im Dezember 2018 die E-Zigarette «JUUL» in der Schweiz eine Epidemie von Nikotinsüchtigen auslöste, weil ihr Verkauf durch die Behörden nicht eingeschränkt wurde, rief der Bundesrat die E-Zigaretten-Händler zu einem runden Tisch zusammen.

Das Resultat war ein «Kodex», der einer PR-Aktion gleicht: Die Partner der «Swiss Vape Association» verpflichteten sich freiwillig keine E-Zigaretten an Minderjährige zu verkaufen und auch keine Werbung an sie zu richten. Die Industrie versprach eine reibungslose Umsetzung – eine beurteilende Instanz oder gar Sanktionen fielen aber unter den Tisch. Auch von Promotions- und Sponsoringverboten war keine Rede.

Geldzuwendungen unterhalten Beziehungen
Aus Vernetzungen zwischen Politik und Industrie fruchtete eine erfolgreiche Zusammenarbeit. Archivdokumente von PM aus dem Jahr 1982 belegen Abmachungen zwischen PM und den Neuenburger Regierungsräten Jean Cavadini (LDP) und Jacques Béguin (PPN) (11). Im «Corporate Affairs Plan 1987» von PM steht als Zielformulierung: «Mehr Mitglieder rekrutieren für den 21-köpfigen «Tabak-Partei-Ausschuss» und diese anregen, Industrieansichten überzeugend dem Parlament zu kommunizieren. Diese Alliierten in das Frühwarnsystem integrieren (12).»

Jacques Olivier zeigt in seiner Doktorarbeit, dass PM von 1992, also dem Jahr vor der Abstimmung über die Zwillingsinitiative, bis 1995 durchschnittlich 50’000 Franken pro Jahr an die bürgerlichen Parteien spendete. Die Höhe dieser finanziellen Hilfe ist gemessen am PR-Aufwand der Tabakindustrie gering, aber gut investiertes Geld.

Die Tabakindustrie bedankt sich
Eine Studie der Firma R.J. Reynolds (später JTI) zur Ablehnung der Zwillingsinitiative zeigt die Massnahmen, die die Vorläuferorganisation von «Swiss Cigarette» installiert hat, um die Kontrolle über die Rahmenbedingungen ihres Geschäftsfeldes zu behalten: Demnach seien starkes Lobbying bei Regierung, Parlament, bei den politischen Parteien, in Wirtschaft, Sport und Kultur sowie die Pro-Tabak-Koalition entscheidend gewesen (14).

Einige Wochen nach der Ablehnung der Zwillingsinitiative traf sich die Vorläuferorganisation von «Swiss Cigarette» mit Vertretern der CVP, der SVP, von Freisinnigen und Liberalen. Sie wollte sich bei den Politikerinnen und Politikern für ihren Einsatz in der Abstimmungskampagne bedanken. Das Protokoll der Treffen hält unter anderem fest, dass die Mitglieder der Freisinnigen Partei diese Art Kontakt schätzen würden und bereit seien, ihn fortzusetzen. Der Präsident der Volkspartei bietet der Industrie die Möglichkeit, sich an die Partei zu wenden, falls Probleme zusammen gelöst werden sollten. Und auch die liberale Partei «hält sich gerne zu Verfügung unserer Industrie, um zur Lösung eventueller Probleme behilflich zu sein.»

Tabakprävention mit «liberalem» Anstrich
Miliz-Politikerinnen und -Politiker liessen sich früh von den PR-Parolen der Tabakindustrie blenden und ignorierten dabei, dass die Freiheit der einen (der Industrie) andere nicht schädigen darf. Sie übernahmen die angeblich liberale Rhetorik, wonach Gesetze zur Regelung der Branche freiheitsfeindlich und bevormundend seien, die Handels- und Gewerbefreiheit beschränken und die individuellen Freiheiten von Konsumentinnen und Konsumenten verletzen würden. Kam ein Rauchverbot zur Sprache, argumentierte die Industrie mit der massiven Verletzung der Privatsphäre. Dieses Vorgehen hat sich bis heute nicht geändert.

So ist das Rauchverbot in öffentlichen Räumen zum «totalen Rauchverbot» geworden. Neben der Freiheit argumentiert die Tabakindustrie auch mit dem Föderalismus, den es zu schützen gelte. So erklärte das «Komitee gegen das absolute Rauchverbot», dass die entsprechende Initiative dem Föderalismus widerspreche, weil sie den Kantonen eine strikte Regel aufzwinge (16). Diese «liberalen» Botschaften werden über die «Allianz der Wirtschaft für eine massvolle Prävention» (AWMP) und durch «Kommunikation Schweiz» verbreitet, in denen die Tabakindustrie stark vertreten ist.

Verdrängte Interessenkonflikte
Für Politiker verschmelzen parlamentarische Aufgaben und Mandate oft zu einem persönlich einheitlichen Loyalitätsverhalten, dessen widersprüchliche Elemente sie nicht mehr wahrnehmen. Sie werden instrumentalisiert. Einige Beispiele:

• Der für seine zahlreichen Verwaltungsratsmandate bekannte Zuger CVP-Politiker Peter Hess wurde Ende November 2000 zum Nationalrats-Präsidenten gewählt. Sein Verschweigen einiger Mandate, darunter eines von British American Tobacco (BAT), löste einen Skandal aus. Die Legalität seiner Vernetzungen wurde zwar offiziell bescheinigt; er hätte aber wissen müssen, dass die Tabak-Multinationalen seit Jahren den Schmuggel ihrer Produkte organisieren, wie dies der CEO von BAT selbst erläutert hatte (19).
• Ignazio Cassis, reich vernetzter Fraktions-Chef der Freisinnigen erklärte vor Berufsleuten der öffentlichen Gesundheit zum Werbeverbot für Tabakprodukte: «Wenn man in einem liberalen Staat alles verbieten will, was der Gesundheit schadet, dann gibt es keinen liberalen Staat mehr» (20). Mit dieser Aussage vernebelte der vormalige Kantonsarzt, dass die WHO-Rahmenkonvention zwar das Verbot der Werbung für Tabak, nicht jedoch das Verbot des Produktes anstrebt.
• Zum selben Thema verkündete 2016 Filippo Lombardi, Ständerat und Fraktionschef der CVP: «Wenn man schon überzeugt ist, dass Produkte schaden, soll man ehrlicherweise die Produkte verbieten und nicht die Werbung dafür. Was legal zu kaufen ist, soll auch beworben werden dürfen.» (21). Damit unterschlägt der Tessiner, dass Werbefreiheit, wie andere Freiheiten, nicht absolut gelten kann und für gefährliche Produkte wie etwa für Medikamente, Schusswaffen und Sprengstoffe einzuschränken ist.
• Die PR-Bearbeitung wird deutlich, wenn Philippe Leuba, Regierungsrat der Waadt, den Sponsoringskandal um den Schweizer Pavillon 2020 kommentiert: PM unternehme «keine Promotion der traditionellen Produkte mehr» (…), sondern nur noch für «ein Substitutionprodukt, (IQOS) dessen Schädlichkeit geringer ist als traditioneller Tabak. (22)» Glaubt der Freisinnige im Ernst die Beteuerungen des PM-CEOs Calantzopoulos, PM wolle keine Zigaretten mehr verkaufen?

Wie ein Staat im Staat
Die geschichtliche Analyse der Tabak-Werbung zeigt, dass die Farce der Selbstregulierung durch Industrieeinfluss entstand. Es ist naheliegend, damit auch die Verzögerungstaktik im Werdegang des TabPG zu erklären, das nun gemäss Gesundheitskommission des Ständerates fragmentarische Werbeverbote enthalten soll, nachdem dieselben Parlamentarier sie im ersten Entwurf zurückgewiesen hatten. Die Alibi-Präventions-Massnahmen beschlossen Industrie-freundliche Volksvertreter, die den Interessenkonflikt zwischen öffentlicher Gesundheit und Industrie ignorieren und verkennen, dass Jugendschutz ohne umfassendes Werbeverbot nicht möglich ist. Die Verflechtungen erklären auch, warum die Empfehlungen der FCTC im Schweizer Parlament erst 15 Jahre nach deren Implementierung in anderen Ländern überhaupt erst zur Sprache kommen.

Interessenkonflikte sind im Milizparlament unvermeidlich. Falls sie – und auch die Zuwendungen an Parteien – verborgen bleiben, weil weder politischer Wille noch gesetzlicher Zwang zu ihrer Offenlegung bestehen, erlauben sie, dass sich die Wirtschaft wie ein Staat im Staat benimmt. Sie unterminieren den demokratischen Prozess, da sie das Vertrauen der Bevölkerung in ihre Politiker und in den Staat untergraben.
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Quellen:

• 1. Jacques Olivier: Les fabricants de cigarettes face à la question tabac et santé en Suisse (1962-2003). These de doctorat MD-PhD, Faculté de biologie et de médecine, Université de Lausanne, 2019.
• 2. Eichenberger, P; Mach A.: Organized capital and coordinated market economy. Swiss business interest associations between socio-economic regulation and political influence. In: Mach A. Trampusch Chr. (dir): Switzerland in Europe. Continuity and change in the Swiss political economy. London; New York: Routledge, 2011,p.71.
• 3. Eggly, J.-S.: Manque d’humanité et faute politique. M. Corbat quitte l’industrie Suisse du Tabac, Journal de Geneve, 1. Avril 1980.
• 4. Gava,R; Varone F; Mach A; Eichenberger S; Christe J; Choa-Balnco; C: «Interests groups in Parliament: Exploring MP’s interest affiliations (200-2011)» in Swiss Political Science Review, vol 23, no 1.81.
• 5. British American Tobacco Records uja00a99, https://www.industrydocumentslibrary.ucfs.edu/tobacco/docs/kfjn0191. «Federal Commission on problems associated with tobacco», 22. März 1988.
• 6. Diserens G.: «Weekly Highlights: week ending June 19, 1992, Switzerland-Finland/Scandinavia-Balltics-Duty free»19.June 1992 pp. 1-2. Philip Morris Records lfj49e00 https://www.industrydocumentslibrary.ucsf.edu/tobacco/doc/zgkc0118
• 7. https://www.faire-werbung.ch
• 8. RM Kaelin: Jugendschutz ohne Werbeverbot?, SAeZ 2017;98(41):1347-49.
• 9. https://ks-cs.ch
• 10. www.lch.ch: SER (Syndicat des enseignants romands) bedauert Entscheid der Lauterkeitskommission. (besucht am 31.07.2019).
• 11. Pantet Raymond, «Note sur la séance du 16 Novembre 1982 avec MM Cavadini et Béguin, Conseillers d’ Etat». p 1 Philip Morris Records, clb56e00, https://www.industrydocumentslibrary.ucsf.edu/tobacco/docs/phgp0119.
• 12. «Corporate affairs plans», 25 November 1987,p. 6 Philip Morris Records, ity32e00, https://www.industrydocumentslibrary.ucsf.edu/tobacco/docs/flmj0113
• 13. Gamboni, P.-V, Albisser, G. et Rham, W. de : lettre du parti libéral vaudois à Philip Morris Europe SA, 19. février 1982.
• 14. «Swiss advertising ban case study» November 28, 1993, p 19. R.J Reynolds, oim33d00, https://industrydocumentslibrary.ucsf.deu/tobacco/docs/rgjb0087.
• 15. Fankhauser, W.: Good Young Templars‘Motion, 23. February 1979. British American Tobacco Records, https://www.industrydocumentslibrary.ucsf.edu/tobacco/docs/mrxg0198.
• 16. Argumentaire résumé. Comité contre l’interdiction absolue de fumer, https://restons-raisonnables.ch, consulté septembre 2012.
• 17. Ursula Gamper: Tabakwerbeverbot zum Schutz von Kindern und Jugendlichen? Dafür – Dagegen, in Zeitlupe 11/2018.
• 18. Tribelhorn Marc: Treibjagd auf den höchsten Schweizer. Blick zurück. NZZ, 22.05.2018.
• 19. Kenneth Clark, CEO von BAT, vormals Gesundheitsminister Grossbritanniens in The Guardian 3. Februar 2000: «Da wo die Regierungen nicht handeln wollen oder ihre Bemühungen keinen Erfolg haben, handeln wir, im Rahmen des Gesetzes, gemäss der Regel, dass unsere Marken verfügbar sind neben denen unserer Konkurrenten, sowohl auf dem schwarzen, wie auch auf dem legalen Markt.» (Zitiert in Gerald Dubois: Le Rideau de Fumé, Seuil, Paris 2003.
• 20. Ignazio Cassis : «La loi sur les produits du tabac(LPTab)», Vortrag am Institut de Médecine sociale et préventive, IUMSP, Lausanne, 25.04.2017 und in Kesseli B. «Das ist Demokratie» Interview mit Ignazio Cassis. SAeZ 2016; 97(47):1657-8.
• 21. Filippo Lombardi, Neujahrsrede des Präsidenten von KS/CS. 14.01.2016. Vollständiges Zitat und Kommentar in RM Kaelin: Die Schweiz, Plattform der Zigarettenhersteller. SAeZ 2016:97(47):1653-1656. Anmerkung 8.
• 22. Philippe Leuba, Regierungsrat des Kantons Waadt, in der Sendung Forum RSR, 26.07.2019.