Was Sanktionen bewirken und was nicht

Im Mittelalter wiesen Könige fremde Händler aus, wenn sie mit deren Fürsten im Streit lagen. Oder sie verschärften Steuern oder verhängten Einfuhrverbote. Im amerikanischen Bürgerkrieg wurden Blockaden gegen die Konföderierten durchgesetzt, um zu verhindern, dass der Gegner mit Nachschub versorgt werden konnte.

Sanktionen gegen fremde Nationen sind so alt wie die menschliche Zivilisation. Die Strategie erscheint einfach: Länder, die solche Massnahmen treffen, hoffen, dass die Wirtschaft des Zielstaates ins Wanken gerät und dieser so gezwungen wird, die feindlichen Handlungen einzustellen.

Sanktionen allein reichen nicht

Nur wenige Tage nach dem Einmarsch der russischen Armee in der Ukraine beschlossen westliche Regierungen eine Reihe harter Sanktionen gegen Moskau. Dazu gehörten Verbote russischer Flüge im amerikanischen und europäischen Luftraum, Exportschranken für Luxusgüter sowie weitreichende Massnahmen zur Lähmung des Finanzsystems.  

«Die Europäische Union und ihre Partner arbeiten daran, Putins Fähigkeit, seine Kriegsmaschinerie zu finanzieren, zu lähmen», sagte Ursula von der Leyen, Präsidentin der Europäischen Kommission.

Was können Sanktionen bewirken? Können sie vielleicht sogar ein Regime zum Stürzen bringen?

«Ich bin da eher skeptisch», sagt die Politikwissenschaftlerin Erica Moret, eine Expertin für Sanktionen am Genfer Graduate Institute.

Sanktionen könnten manchmal ein nützliches Instrument sein, «vor allem wenn die Diplomatie ausgeschöpft ist und militärische Massnahmen nicht in Frage kommen», sagt Moret. Doch bislang sei keine einzige Studie zum Schluss gekommen, dass Sanktionen allein viel bewirken. «Wir können nicht belegen, dass sie zu einem Wandel führen.»  

Südafrika wird oft als erfolgreiches Beispiel genannt. Als Nelson Mandela nach seiner Entlassung aus dem Gefängnis gefragt wurde, ob die Sanktionen zur Beendigung der Apartheid beigetragen hätten, antwortete er: «Daran gibt es keinen Zweifel.» Insgesamt 23 Staaten verhängten von 1964 bis zum Ende des Regimes 1990 Sanktionen gegen Südafrika, darunter ein Waffen- und Ölembargo.  

Tatsächlich aber habe es in Südafrika zur gleichen Zeit «eine Reihe innenpolitischer Entwicklungen» gegeben, die ebenfalls einen grossen Einfluss hatten. Sanktionen sollten nur als Teil der Gleichung betrachtet werden, erklärt Moret. Auch andere Mechanismen wie Diplomatie, Vermittlung und sogar die Androhung militärischer Massnahmen gehörten in diese Gleichung.

Negatives kann verstärkt werden

Oft als Beispiel angeführt wird auch das Atomabkommen, das der UN-Sicherheitsrat und die Europäischen Union 2015 mit dem Iran vereinbarten. Der als JCPOA bekannte Vertrag sollte sicherstellen, dass der Iran keine Atomwaffen entwickelt. Experten sind sich einig, dass Teheran durch die Aussicht auf eine Lockerung der Sanktionen ermutigt wurde, dem Abkommen zuzustimmen. 

Doch auch bei diesem Beispiel seien die Sanktionen nur ein Faktor gewesen, sagt Moret. «Es gab auch einen Regierungswechsel und einen Stimmungsumschwung in der Bevölkerung.» 

Dass Sanktionen allein wenig bis nichts bringen und am Ende sogar negative Entwicklungen begünstigen können, zeigen die Fälle Kuba und Nordkorea. Beide Staaten werden seit Jahrzehnten von harten Sanktionen geplagt. Dennoch haben diese Länder als Folge ihren politischen Kurs nicht oder nur wenig verändert. Im Gegenteil: Einige Politikwissenschaftler sagen, dass Sanktionen einen kleinen, undemokratischen Staat noch stärker isolieren und noch starrköpfiger machen können. 

Humanitäre Bedenken 

Neben der Frage, ob Sanktionen wirksam sind, stellt sich auch die Frage, auf wen sie sich konkret auswirken und wer am meisten darunter leidet.

In den 90er-Jahren sorgten die internationalen Massnahmen gegen den Irak für einen Skandal. Die Sanktionen, die als Reaktion auf die Invasion im Kuwait verhängt wurden, waren sehr umfassend. Sie betrafen unter anderem die Lieferung von Medikamenten für Krebsbehandlungen, Ersatzteile für Wasserversorgungsstationen, das zur Wasserreinigung benötigte Chlor und sogar Impfstoffe gegen Kinderkrankheiten. Die Regierungen, welche die Lieferungen blockierten, argumentierten, dass all dies für die Entwicklung von Massenvernichtungswaffen verwendet werden könnte. 

«Dieser Schritt war unglaublich umstritten», sagt Moret. Die Besorgnis von Hilfsorganisationen war so gross, dass eine Reihe hochrangiger Vertreter der Vereinten Nationen (UN) ihre Posten räumten, darunter der UN-Koordinator für humanitäre Hilfe im Irak, Dennis Halliday, sowie Jutta Burghardt, die Direktorin des Welternährungsprogramms für den Irak. «Jeden Monat sterben fünftausend Kinder», sagte Halliday damals.  

Später argumentierte Burghardt in einem ausführlichen Bericht, dass die Sanktionen sogar als Völkermord eingestuft werden könnten. «Es besteht kein Zweifel daran, dass diese Sanktionen zur teilweisen oder vollständigen Zerstörung einer Nation geführt haben», sagte sie gemäss dem Report. 

Harte Folgen für das IKRK

Die Irak-Sanktionen zwangen die Staaten zum Umdenken. Unter der Führung der Schweiz, Deutschlands und Schwedens wurde im Rahmen des so genannten Interlaken-Prozesses ein Modell für «intelligente Sanktionen» entwickelt, sodass Regierungen, Despoten oder terroristische Gruppen zur Zielscheibe werden, aber nicht die Zivilbevölkerung.

Für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ist es von grosser Bedeutung, stets die humanitären Folgen zu beachten. «Heute muss man sehr genau überlegen, was man beschliesst. Wenn man das nicht tut, wird auch die Zivilbevölkerung die Konsequenzen spüren», warnt Eva Svoboda, stellvertretende Direktorin für internationales Recht und Policy beim IKRK.  

Zudem könnten Sanktionen auch die Arbeit von Hilfsorganisationen vor Ort einschränken. «Sie sollten unsere Arbeit weder untergraben, noch kriminalisieren oder sonst behindern», sagt Svoboda.

Dieses Risiko besteht aktuell in Syrien oder Jemen: Die Regierungen beider Staaten sind seit Jahren mit Sanktionen belegt. Svoboda und Moret verweisen auf die abschreckende Wirkung der Massnahmen auf Unternehmen, welche mit den Hilfsorganisationen zusammenarbeiten. «Wenn wir Waren kaufen und sie in ein Land schicken wollen, das mit Sanktionen belegt ist, zögern die Firmen», erklärt Svoboda. «Das kann beispielsweise bedeuten, dass wir die Wasserversorgung nicht aufrechterhalten können, weil wir die Ersatzteile nicht beziehen können.»

Bestimmte Sanktionen, die etwa auf terroristischen Gruppen abzielen, können zudem als illegal betrachtet werden. Sie führen dazu, dass etwa Erste-Hilfe-Schulungen für lokale Gemeinschaften in Konfliktgebieten oder die medizinische Versorgung von Verwundeten, einschliesslich ehemaliger Kämpfer, nicht durchgeführt werden können. Es sind Standardaktivitäten des IKRK und Teil des Mandats gemäss Genfer Konventionen.

Forderung nach neuem Forum

Inzwischen besteht die Sorge, dass die im Rahmen des Interlaken-Prozesses erzielte Einigkeit über gezielte Sanktionen ins Wanken gerät. Von den umfassenden Massnahmen, die 2021 nach dem Abzug der USA und der NATO aus Afghanistan verhängt wurden, waren so viele Menschen und Organisationen betroffen, dass viele Hilfsorganisationen kaum noch arbeiten können.  

«Sanktionen, die ein ganzes nationales Bankensystem isolieren, so wie das in Nordkorea geschah oder aktuell in Afghanistan droht, ist keine gute Strategie», sagt Moret vom Graduate Institute. «Ziviles Leid führt nie zu einem politischen Gewinn. Mir ist kein Fall bekannt, in dem die wirtschaftliche Zerstörung eines Landes zu einer positiven Entwicklung geführt hat.» 

Moret glaubt, dass es an der Zeit ist, ein Forum im Stil des Interlaken-Prozess wiederzubeleben und hofft, dass die Schweiz ein solches in die Wege leiten wird. 

Kleine Schritte zu einer Lösung

Zurück zum Ukraine-Krieg und Russland. Hier waren die Sanktionen schnell und weitreichend – da sind sich die Experten einig. Und sie bewirkten einen Dominoeffekt: Unternehmen, die theoretisch weiterarbeiten könnten, zum Beispiel McDonald’s oder H&M, stellten ihre Tätigkeit ein. Nestlé musste unter dem Druck der Ukraine eigene humanitäre Ausnahmeregelungen ausarbeiten. Der Konzern stoppte etwa den Verkauf von KitKats in Russland, aber erlaubte weiterhin den Verkauf von Babynahrung.  Alltägliche Waren wie iPhones oder Big Macs sind nun nicht mehr erhältlich. Das mag die Bevölkerung zum Nachdenken anregen, aber wird sich nicht erheblich auf ihr Leben auswirken. 

Es wird auch keinen Effekt auf Moskaus Kriegsmaschinerie haben, die vor allem Geld und Ersatzteile benötigt. Letztere können zwar nicht mehr aus den USA oder der EU importiert werden, aber aus Indien oder China. Und Bargeld fliesst immer noch, dank der Abhängigkeit Europas von russischem Gas und Öl, für die es täglich Millionen von Euro bezahlt.  

Sowohl Moret als auch Svoboda betonen, dass Sanktionen nur eines von mehreren Werkzeugen sind. Im Fall von Russland, bei dem die diplomatischen Möglichkeiten quasi ausgeschöpft sind und eine militärische Intervention ausgeschlossen ist, scheinen sie das einzige Instrument zu sein. Und Experten, die ein sofortiges Ende der europäischen Nutzung von russischem Gas und Öl fordern, argumentieren, dass das Instrument stärker sein könnte.

Moret betont im SWI-Podcast «Inside Geneva«, dass Sanktionen «nicht als Allheilmittel betrachtet werden sollten, welche alles wieder in Ordnung bringen». Die Massnahmen gegen Russland seien so beispiellos, dass es schwer sei, deren Ergebnis abzuschätzen. «Sie erhöhen sicherlich die Kosten des Krieges für Russland.»  Mit dramatischen Veränderungen im Stil eines Regimesturzes rechnet sie nicht, aber mit kleineren, «nuancierteren» Entwicklungen, bei denen «die Parteien an den Verhandlungstisch zurückkehren oder der Krieg sich verlangsamt, weil Russland Mühe hat, ihn weiterhin zu finanzieren».

Dieser Beitrag ist zuerst auf Swissinfo.ch erschienen.