PR statt Partizipation: Warum urbane Grossprojekte scheitern

Flanierzonen, Badebuchten, Liegewiesen, eine belebte Marina mit Bars, Restaurants und einer durchgehenden Uferpromenade, kurzum: mediterranes Flair versprachen die Investoren der Grossüberbauung direkt am Bielersee, auf dem früheren Areal der Landesausstellung expo.01.

Was sie in ihrer Werbebroschüre nur am Rande erwähnten und auch visuell nur andeuteten: In Sichtweite zum Strand sollten ein 49 Meter hohes Hochhaus, ein Hotel und zwei Dutzend Wohnblöcke für rund 1700 Menschen entstehen. Eine halbe Milliarde Franken wollte die börsenkotierte Mobimo an dieser exklusiven Lage am See investieren, die von Planern gerne als Biels «Filetstück» bezeichnet wird. 

In beiden Städten abgelehnt

Doch letzte Woche stoppten die Parlamente von Biel und Nidau das viel kritisierte «Mobimo-Monster» nach rund zwölf Jahren intensiver Planung: Im rotgrünen Biel deutlich mit 35 Nein zu 22 Ja, im bürgerlicheren Nidau mit Stichentscheid des Ratspräsidenten aus der SVP. Drei Tage zuvor hatten das «Bieler Tagblatt» und seine Partnermedien eine repräsentative Meinungsumfrage des Sotomo-Instituts veröffentlicht, wonach 60 Prozent der Bielerinnen und Bieler und sogar 70 Prozent der Befragten aus Nidau das in ihren Augen überdimensionierte und finanziell riskante Projekt ablehnten. Nach der umstrittenen A5-Westumfahrung wurde innert drei Monaten ein zweites Prestigeprojekt des langjährigen Stadtpräsidenten und heutigen Ständerats Hans Stöckli auf Druck der Bevölkerung versenkt. 

Das Phänomen ist keine Bieler Besonderheit. Wäre das Projekt mit dem sonderbaren Namen «Agglolac» in Zürich, Basel oder Bern geplant worden – es wäre wohl auf ebenso erbitterten Widerstand gestossen. Denn wer heute ein urbanes Grossprojekt plant, tut gut daran, frühzeitig die Bedürfnisse der Bevölkerung abzuholen und eine prozessorientierte Mitwirkung mit Beteiligungsmöglichkeiten aufzugleisen anstatt allein auf die Wirkung von teuren PR-Kampagnen zu setzen. Pseudo-Partizipation funktioniert im städtischen Umfeld nicht mehr. 

Kritik am Projekt über Jahre ignoriert

Konkret hatten die Behörden das «Agglolac»-Projekt mithilfe von Architekten, Ingenieuren und Investoren ab 2008 auf Fachebene vorangetrieben. Erstellt wurden eine Machbarkeitsstudie und zwei technische Berichte, gestartet ein Ideenwettbewerb und eine Testplanung, bevor die von der Planung direkt betroffenen AnwohnerInnen konsultiert wurden: 2014 mit zwei «Ideentagen», an denen sich gerade mal 30 bis 40 Personen beteiligten und mit Anlässen für handverlesene Organisationen. In einem unverbindlichen Mitwirkungsverfahren zur Ortsplanungsrevision konnte sich die breite Bevölkerung ein Jahr später zu den fertigen Plänen äussern. Es gingen 327 kritische Eingaben ein, obwohl die Unterlagen während vier Wochen nur zu Bürozeiten einsehbar waren. Speziell das Hochhaus, aber auch die hohe Verdichtung, die Grösse der Bauten, die fehlenden ökologischen Ausgleichsflächen und der eingeschränkte Zugang zum See wurden massiv kritisiert.

Die Rückmeldungen bedrohten den Projektfortschritt. In beschönigenden Berichten zur Mitwirkung betonte man daher, wie widersprüchlich die Feedbacks seien. Die Projektgesellschaft, welche die beiden Städte schon 2013 zusammen mit der Mobimo AG gegründet hatten, verteidigte das Projekt mit teils formaljuristischen Argumenten. Sie nahm nur kleinere Retouchen an den Bauten vor, etwa indem sie ein beliebtes Lokal mit Pétanque-Bahn am See vor dem Abriss verschonte. Zudem wurde ein Teil des Grundstücks nicht an Mobimo verkauft, sondern bloss im Baurecht abgegeben. Das Kernstück, das viel kritisierte Hochhaus, blieb unverändert. Erst fünf Jahre später wurde dieses nach einer Vorprüfung durch den Kanton Bern im Juli 2019 von 70 Metern auf 49 Meter gestutzt; es hätte die Sicht auf das historische Schloss Nidau versperrt, was die Denkmalpflege auf den Plan gerufen hatte. 

Vorzugsbedingungen für die Investorin Mobimo

Anstatt die BürgerInneneingaben zu beherzigen, regelte die Projektgesellschaft unter Leitung von Stadtpräsidentin Sandra Hess (FDP) in mehreren Verträgen finanzielle Fragen bis ins letzte Detail – und gewährte Investorin Mobimo das Recht auf eine zweite Chance im Falle eines Scheiterns. Ansonsten wurden die Bauverfahren unbeirrt vorangetrieben. Zwei Kommunikationsagenturen sollten die Investoren besänftigen und die Kritik wegbügeln: Einerseits die auf strategische Kommunikation und Finanzmärkte spezialisierte, international tätige «Dynamics Group» aus Zürich. Anderseits das ortsansässige «Büro für Öffentlichkeitsarbeit» GebelGebel, welches zusammen mit dem von ihm betreuten Verein «Fascination Agglolac» drei Sonderausgaben der Gratiszeitung «Biel/Bienne» aufgleiste, in welchen Kritiker kaum zu Wort kamen. Wie schon bei der geplanten Autobahnumfahrung wurden alle Publikationen mit aufgehübschten Illustrationen dekoriert, die anstelle von Autokolonnen beziehungsweise Hochhausschluchten vor allem idyllische Parklandschaften zeigten: ein vermeintliches Paradies auf Erden. 

Die Nidauer Stadtpräsidentin Sandra Hess trieb unterdessen die Ortsplanung voran, als ob die umstrittene Stadtautobahn Westast und das Seequartier «Agglolac» beschlossene Sache wären. Ihr ebenfalls freisinniger Vorgänger Adrian Kneubühler hatte mehr Fingerspitzengefühl bewiesen, als er im Herbst 2009 im «Bieler Tagblatt» vorgeschlagen hatte, in einer Konsultativabstimmung zu klären, wie sich die lokale Bevölkerung die Gestaltung des Ufergebietes vorstellt: «Ich wollte damals eine Werteabstimmung durchführen», sagt er, «denn an einem Seeufer prallen unweigerlich divergierende Interessen aufeinander». 

Überbauung ohne Wertediskussion 

Als frisch gewählter Stapi konnte Kneubühler seine Idee einer Konsultativabstimmung nicht durchsetzen, weil diese in der aktuellen Stadtordnung nicht vorgesehen war und auch sonst auf juristischen Widerstand stiess. Das rächte sich, als in den letzten Wochen vor dem Stadtratsentscheid genau diese grundsätzlichen Wertefragen wieder aufs Tapet kamen: Wie sind am Seeufer die Bedürfnisse nach Natur und Sport, nach Events und Ruhe, nach öffentlicher Zugänglichkeit und privatem Wohnen zu gewichten? Wieviel gemeinnütziger Wohnbau und wie viele Luxusappartements sind an dieser Lage angemessen? Und soll der öffentliche Raum von den Städten finanziert oder von einem kommerziellen Investor geprägt werden? Es sind die klassischen Fragen, die man im Rahmen eines umfassenden Partizipationsprozesses aufgreifen und entideologisieren sollte. Kneubühler heute: «Ich ärgere mich, dass ich damals meinem Bauchgefühl nicht gefolgt bin – ich hätte stärker auf einer Konsultativabstimmung beharren sollen, allenfalls halt mit einer Anpassung der Stadtordnung.» 

Volksinitiative für ungültig erklärt

Denn ab 2014 – Kneubühler hatte sich ebenso wie Hans Stöckli aus der Gemeindepolitik verabschiedet – entfremdeten sich die politischen Verantwortlichen zusehends von ihrer Wählerschaft. Entlang der Wertefragen formierte sich eine bunt gemischte Gegnerschaft, die mehrere überparteiliche Organisationen gründete und die Gemeindeinitiative «Publilac für ein öffentliches, attraktives Seeufer» lancierte. Diese wurde später von den Städten Biel und Nidau aus formalen Gründen für ungültig erklärt – für die ehrenamtlichen Unterschriftensammler ein weiterer Affront, der medial ausgeschlachtet wurde.

Die Politik ignorierte mehrere Warnsignale. Immer mehr KritikerInnen des Projekts wurden in die beiden Stadtparlamente gewählt, mit der grünen Jungpolitikerin Lena Frank schaffte im letzten Herbst gar ein Vorstandsmitglied der Organisation «Stopp Agglolac» den Sprung in die Bieler Stadtregierung. Als das Westastprojekt im Dezember definitiv scheiterte, hielten die Behörden unverändert an der Grossüberbauung fest, obwohl diese einst als Quartier mit direktem Autobahnanschluss beworben worden war und das überlastete Zentrum von Nidau den Zusatzverkehr nie hätte aufnehmen können. Während der öffentliche Widerstand also immer grösser wurde und in Leserbriefen und den sozialen Medien stark präsent war, ging neben Hess auch der sozialdemokratische Stapi von Biel, Erich Fehr, monatelang in Deckung. Zu sehr verliessen sich die beiden auf die Medienarbeit des Investors Mobimo, dem es sogar gelang, «Agglolac» in einem grossen Bildbericht im redaktionellen Teil des «Blicks» vorzustellen.

PR-Schlacht statt Partizipation 

Hauptverantwortlich für das Scheitern waren also neben den wirtschaftlichen Unsicherheiten während der Pandemie und einem generell strukturkonservativen Zeitgeist vor allem ein oberflächliches und instrumentalisiertes Verständnis der Behörden von Partizipation: Sie beschränkten sich auf einseitige Information und ein bisschen Konsultation. Es gebe inzwischen zahlreiche Beispiele in der Stadt-, Gemeinde- und Quartierentwicklung, die aufzeigten, dass «der Einbezug der Bevölkerung und von zivilgesellschaftlichem Engagement an Bedeutung gewonnen hat und dass entsprechende Mitwirkungsmöglichkeiten gewinnbringend sind», sagt Claudia Kunz Martin, Dozentin und CAS-Studienleiterin am «Institut Vielfalt und gesellschaftliche Teilhabe» der Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften (ZHAW): «Aber ich kenne einige Fallbeispiele aus der Praxis, die auf der ersten Partizipationsstufe stecken geblieben sind.» Dabei werde die Mitwirkung der Bevölkerung oft auf einen Einzelanlass oder auf zeitlich weit auseinanderliegende, punktuell stattfindende Informationsanlässe reduziert. In diesen Fällen werde die Mitwirkung der Bevölkerung zuwenig «als langfristiger Begleitprozess verstanden, was für einen Erfolg entscheidend wäre», so Kunz Martin weiter.

In Lehre und Forschung wurden denn auch differenziertere und erfolgsversprechendere Methoden entwickelt, die bei Beteiligungsprozessen neben Information und Konsultation zusätzliche Stufen der Partizipation vorsehen: effektive Mitwirkung und Mitgestaltung, Mitbestimmung und Mitentscheid – bis hin zu einer allfälligen Selbstverwaltung von Projekten. Davon waren Biel und Nidau stets meilenweit entfernt. 

Wie Partizipation zu nachhaltig wirkenden, breit abgestützten Entwicklungen und Ergebnissen führen kann, lässt sich in Weiterbildungen erlernen wie etwa im Zertifikatsstudiengang «Partizipative Stadt- und Gemeindeentwicklung» der ZHAW oder in Kurzform in einer Broschüre des Schweizerischen Städteverbandes nachlesen, welcher in Zusammenarbeit mit der Fachhochschule Nordwestschweiz ein «Zentrum für öffentlichen Raum» (ZORA) gegründet hat. Leider hat die Stadt Biel im Gegensatz zu acht weiteren Städten am 2016 lancierten Pilotprojekt über partizipative Prozesse nicht mitgewirkt^[1], obwohl sie mit der Westastumfahrung und mit «Agglolac» seit Jahrzehnten vor grossen Herausforderungen von nationalem Ausmass steht. Sonst hätten die Verantwortlichen womöglich realisiert, dass partizipative Prozesse schon vor Projektstart strategisch geplant, ausgewogen modelliert und bei allen Zwischenschritten immer wieder berücksichtigt werden sollten; dass es entscheidend ist, Organisationen der Zivilgesellschaft angemessen zu berücksichtigen, weil diese oft eine andere Sichtweise einbringen als Fachleute, die stark auf Branchentrends und -standards abstützen. Und vielleicht hätte man bei einem anderen Projekt, der Aufwertung des Schüssufers, die Bieler Begleitgruppe nicht per Losentscheid mit Anwohnerinnen und Gewerbetreibenden bestückt, was aus Sicht von Kunz Martin Fragen aufwirft: «Inwiefern bildet eine solche Zusammensetzung einen repräsentativen Querschnitt in Bezug auf die unterschiedlichen Disziplinen, Interessen-, Ziel und Anspruchsgruppen ab? Und inwiefern können aktuelle und sich verändernde Bedürfnisse aus anderen relevanten Umfeldern einbezogen werden?»

Chancen für ein besseres Projekt

Aus diesen Fehlern gilt es jetzt Lehren zu ziehen. Die Behörden hatten in Nidau/Biel alles auf die Karte Mobimo gesetzt und keinen Plan B entwickelt, auch weil der Verzicht rund sieben Millionen Franken kostet. Das Nein der beiden Parlamente könne nun auch eine Chance sein, sagt der renommierte Städtebauexperte Han van de Wetering, der im Dialogprozess zum Westast als ständiger Experte mitgewirkt hatte und mit Biels Problemstellung vertraut ist. Biel und Nidau hätten lange «viel zu gross und viel zu isoliert gedacht», jetzt sei der Weg frei für eine ganzheitliche und etappierte Planung im gesamten Gebiet zwischen Bahnhof und See – ohne Handlungsdruck, denn der Leerwohnungsanteil ist in der Region überdurchschnittlich hoch. Mehrere Dutzend Liegenschaften vergammelten während Jahrzehnten, weil sie wegen des geplanten Autobahnbaus vom Abriss bedroht waren. Das hat sich mit dem Verzicht auf die Westumfahrung schlagartig geändert: «Ein derart grosses Grundstück an bevorzugter Lage ist in der Schweiz einmalig!», schwärmt van de Wetering. Auch Urs Scheuss, Präsident der Grünen Biel, sieht nun Chancen für ein nachhaltiges Projekt, das nicht primär auf Rendite fokussiert. Den Entscheid, ob die Grundstücke bis auf einen Streifen von 25 Metern fast bis ans Seeufer überbaut werden müssen, könne man getrost künftigen Generationen überlassen. 

Scheuss und van de Wetering fordern ein neues Planungsverständnis und empfehlen, zuerst die überfällige Wertediskussion zu führen und dann anstelle eines übermächtigen Investors mehrere kleine, weniger kommerzielle und dafür kreativere Player zu berücksichtigen. Biel hat in der ganzen Stadt zahlreiche Verdichtungspotenziale und braucht kein grosses, überdimensioniertes Bauprojekt. Beide möchten zudem Aspekte wie Klimawandel und CO2-Neutralität sowie autoarmes oder gar autofreies Wohnen berücksichtigen: «Die Städte sollten diese Aufgaben nicht einseitig an private Investoren delegieren, sondern sich vermehrt selber engagieren und Pionierarbeit leisten!», sagt der Städtebauexperte. 

Biel hat also noch viel Potenzial, wenn breite Kreise von der SVP bis hin zu den Grünen und der überparteilichen Organisation «Stop Agglolac» nun einhellig einen Dialogprozess wie beim Westast fordern, wo sich Befürworter und Gegnerinnen im letzten Dezember auf rund 60 Empfehlungen geeinigt hatten. Das Beispiel der umstrittenen Autobahnumfahrung zeigte, dass auch hier die Rahmenbedingungen des Dialogs entscheidend sind für einen Erfolg; wegen diffuser Zielsetzungen, einem parteiischen Sekretariat und unklaren Spielregeln wäre dies zunächst fast gescheitert und konnte nur dank enormem Einsatz aller Beteiligten zum Erfolg geführt werden, wie man hier nachlesen kann. 

Wenn man das Erfolgsrezept beim Westast nun auf ein mehrheitsfähiges Nachfolgeprojekt zu «Agglolac» übertragen möchte und eine echte Partizipation anstrebt, sind ein paar wesentliche Grundsätze zu beachten: 

• Zuerst braucht es eine Wertediskussion mit einer Einigung auf ein gemeinsames Zukunftsbild und gemeinsame Zielsetzungen.
• Anstelle einer Projektorganisation mit den üblichen Verdächtigen wie Verbandsvertretern, Architekten und Politikern müssen Organisationen der Zivilgesellschaft wie die Gruppe «Kulturschutzgebiet» oder «Stop Agglolac» einbezogen werden, die näher am Puls der Bevölkerung sind.
• Die Partizipation der Bevölkerung sollte auch grundsätzliche strategische Fragen umfassen und über die ganze Dauer der Planung erfolgen.
• Eine neue Wettbewerbsjury sollte die Bevölkerung repräsentieren und nicht wie beim gescheiterten «Agglolac»-Projekt fast nur aus älteren Herren aus Baubranche und Politik bestehen.
• Eine transparente und neutrale Kommunikation auf Augenhöhe ist entscheidend.
• Und vor allem: Es braucht während des ganzen Entscheidungsprozesses professionelle BeraterInnen und ModeratorInnen mit Erfahrung in komplexen Partizipationsverfahren und ohne eigene fachliche oder politische Ambitionen.

Falls diese Faktoren berücksichtigt werden, steigen nicht nur die Erfolgsaussichten für eine breit akzeptierte Nutzung des Entwicklungsgebiets am See. Urs Scheuss sieht gar reelle Chancen, dort die bisher grösste autofreie Siedlung der Schweiz zu realisieren: «Ein innovatives, umweltfreundliches Projekt könnten auch wir von den Grünen unterstützen.» 

Dann könnte die Stadt Biel wieder einmal ein pionierhaftes Projekt aufgleisen, das ihrem einstigen Ruf als «Stadt der Zukunft» gerecht wird. 

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^[1] Am Pilotprojekt ZORA beteiligten sich die Städte Aarau, Basel, Bern, Luzern, Solothurn, St. Gallen, Zürich und Zug.