Verantwortung der Bundeskanzlei für die Demokratie

Red. Gret Haller ist Juristin und Publizistin. Sie war u.a. Berner Gemeinderätin und Nationalrätin (SP), 1994 Nationalratspräsidentin, Botschafterin der Schweiz beim Europarat und Ombudsfrau für Menschenrechte in Bosnien und Herzegowina. Seit Juni 2014 ist sie Präsidentin der Schweizerischen Gesellschaft für Aussenpolitik SGA-ASPE.
Seit 1997 steht in Artikel 69 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte «Ist der Titel einer Initiative irreführend (…), so wird er durch die Bundeskanzlei geändert.» Vor 1997 hiess es, dass nur «offensichtlich irreführende» Titel geändert werden müssten. Das Wort «offensichtlich» wurde 1997 gestrichen, denn gefährlich für die Bildung des Volkswillens sei eine Irreführung, die eben gerade nicht offensichtlich sei, begründete der Bundesrat die Gesetzesänderung. Eine offensichtliche Irreführung sei viel weniger gefährlich.

Auf dem Stimmzettel steht nur der Titel einer Initiative. Wenn der Stimmbürger bei unbefangener Lektüre des Stimmzettels anders abstimmt als er es nach einer genauen Lektüre des Initiativtextes getan hätte, dann wird der Volkswillen verfälscht. Die SVP-Initiative, die unter anderem den Abschluss eines Abkommens über die Konsolidierung der Teilhabe am europäischen Binnenmarkt verhindern will, trägt den Titel «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)». Auf die Irreführung durch diesen Titel hat die SGA-ASPE anlässlich der Einreichung der Initiative hingewiesen. Sogar der Bundesrat hält in seiner Botschaft fest, der Titel der Initiative verkenne den Abschluss völkerrechtlicher Verträge als «Akt der nationalen Souveränität».
Im Vorprüfungsverfahren vor der Unterschriftensammlung hatte die Bundeskanzlei jedoch befunden, der Titel dieser SVP-Initiative entspreche den Anforderungen von Artikel 69. Damit hat sie die Sicht der Initianten übernommen, wonach der Titel mit dem Inhalt übereinstimmt. Zu wenig berücksichtigt hat sie dabei Artikel 80 desselben Gesetzes aus dem Jahre 1976: Wenn der Titel einer Initiative durch die Bundeskanzlei geändert wird, können nur die Initianten selber Beschwerde an das Bundesgericht erheben. Eine Popularbeschwerde wollte man 1976 sinnvollerweise nicht einführen, weil sonst die politische Auseinandersetzung vor das Sammeln der Unterschriften vorverlegt und gerichtlich ausgetragen worden wäre. Dies bedeutet aber, dass die Bundeskanzlei den Titel schon bei geringstem Zweifel an der Übereinstimmung mit dem Inhalt einer Initiative ändern und der Wirklichkeit anpassen sollte. Andernfalls unterbleibt aufgrund von Artikel 80 eine gerichtliche Prüfung. Und auf eine solche hat die Stimmbürgerschaft in Zweifelsfällen ein Anrecht. Dies gilt auch dann, wenn der Zweifel geringfügig ist.
Irreführende Titel von Volksinitiativen werden heute vorwiegend bei aussenpolitischen Themen verwendet, häufig in der Absicht, die Schweiz international abzuschotten und zu isolieren. In diesem Bereich ist die Verfälschung des Volkswillens durch irreführende Titel recht eigentlich zur flächendeckenden Methode von Abstimmungskämpfen geworden. Der Titel der erwähnten Initiative dient heute vor allem dazu, die «fremden Richter» im Umlauf zu setzen – ein Begriff, der mit den tatsächlichen Verhältnissen des europäischen Binnenmarktes nichts zu tun hat, weil in der Schweiz über die Übernahmen von Binnenmarktrecht immer politisch entschieden wird.

Die SVP hat weitere Initiativen zur Abschottung und Isolierung der Schweiz angekündigt und wird ihre Methode der irreführenden Titel weiterhin zur Anwendung bringen. In dieser Situation müssen aussenpolitische Akteure Ihre Aufmerksamkeit auch der Bundeskanzlei zuwenden. Ihr kommt aufgrund von Artikel 80 der Gesetzes über die politischen Rechte in Fragen der Titel von Volksinitiativen eine Schlüsselrolle zu: Sie ist die Anwältin der Stimmbürgerschaft. Sie sollte diese Rolle gewissenhaft wahrnehmen.
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Dieser Beitrag ist erstmals als Editorial auf der Web-Seite der Schweizerischen Gesellschaft für Aussenpolitik SGA-ASPE erschienen.