Weihnachtsbescherung für Glencore?

«Wirtschaft fürchtet sich vor Lex Glencore», titelte der Tages-Anzeiger (09.11.2017) vor zwei Jahren. In Wirtschaftskreisen hatte sich wegen des grossen Rückhalts der Konzernverantwortungsinitiative Nervosität breit gemacht. Schlagzeilen über Skandalgeschichten von Rohstoffkonzernen schienen Wirkung zu zeigen. Also sollte ein griffiger Gegenvorschlag Schlimmeres abwenden.
Jetzt droht das Pendel zurückzuschlagen. Eine «Lex Glencore» ganz anderer Art könnte der Ständerat in der dritten Sessionswoche beschliessen. Der neuste Gegenvorschlag fällt durch grosse Abstriche und Schlupflöcher nicht zuletzt für Rohstoffkonzerne auf.
Zwar müssten alle grösseren Unternehmen etwas Mehraufwand für Berichte betreiben und einige müssten neue Abklärungen zur Herkunft von wenigen Mineralien und auf Kinderarbeit leisten. Es gäbe aber keine allgemeine Sorgfaltsprüfungspflicht zu den Auswirkungen auf die Menschenrechte und die Umwelt. Es wäre ein Gesetz, als ob die oft für negative Schlagzeilen sorgenden Rohstoffkonzerne einen besonderen Schutz verdienen würden.
Noch stehen zwei verschiedene Gegenvorschläge zur Diskussion. In der vorberatenden Kommission des Ständerates hat der griffige Gegenvorschlag mit sieben zu sechs noch knapp gewonnen. Käme er durch, würde die Konzernverantwortungsinitiative zurückgezogen. Beim zweiten und neuen Gegenvorschlag wäre dem nicht so, liegt er doch weit hinter den Ambitionen der Initiative zurück. Er beschränkt sich auf eine Kopie der EU-Berichterstattungspflicht über nicht-finanzielle Fragen, eine teilweise Übernahme der EU-Verordnung zu Konfliktmineralien und des in den Niederlanden beschlossenen Gesetzes zur Vermeidung von Kinderarbeit.
Das mag den Eindruck von viel Neuem für Schweizer Unternehmen erwecken. Doch dieser Eindruck trügt. Die schweizerischen Kopien der drei Regelwerke änderten fast nichts.
EU-Berichtspflicht nach Belieben
Am auffälligsten zeigt sich das bei den Berichtspflichten bezüglich nichtfinanzieller Belange. Unternehmen müssten über Umwelt, Soziales, ArbeitnehmerInnen, Menschenrechte und Bekämpfung von Korruption und Bestechung berichten. Darauf bezogen hätten sie ihr Geschäftsmodell, die Art der Sorgfaltsprüfungs-Prozesse, deren Ergebnisse, die wesentlichen Risiken sowie die wichtigsten nichtfinanziellen Leistungsindikatoren offenzulegen.
Wie das zu tun wäre, dafür fehlen präzise Vorgaben. Das ist durchaus gewollt und auch im Sinne der EU-Richtlinie, wie ein im Auftrag des Bundesamtes für Justiz verfasster Bericht über deren Umsetzung feststellte (Seite 7). Die Mitgliedstaaten hätten einen «relativ breiten Spielraum bei der Umsetzung» und könnten die «Pflicht inhaltlich streng oder weniger streng ausgestalten».
Dieser Spielraum wird weidlich genutzt. Das zeigte eine Studie der Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft PwC über die ersten Erfahrungen in Deutschland seit der Inkraftsetzung der Richtlinie im Jahre 2017. Schon quantitativ sind die Unterschiede enorm. Die Länge der Berichte variierte zwischen zwei und hundert Seiten, also zwischen fast nichts und ziemlich viel. Unternehmen, die über viele Informationen zu den Fragen Menschenrechte, Umweltbelange, soziale Aspekte oder zu Korruption und Bestechung verfügten, wussten viel zu berichten. Unternehmen, die sich diesen Themen nicht stellten, teilten wenig mit.
Das wäre in der Schweiz kaum anders. Denn wie in Deutschland lässt auch der Minderheits-Gegenvorschlag der Ständerats-Kommission offen, welchen nationalen, europäischen oder internationalen Standards die Berichte der Unternehmen zu genügen haben. Und hat ein Unternehmen zu einem Themenbereich nichts zu berichten, müsste es dies lediglich «klar und begründet erläutern».
Was der Autor der kürzlich publizierten Studie «Gesetzliche Verpflichtungen zur Sorgfalt im weltweiten Vergleich» für Deutschland (Seite 39) bezweifelte, träfe bei der Annahme des Minderheiten-Gegenvorschlags wohl auch für die Schweiz zu. Die vom Gesetzgeber implizit erhoffte Verhaltensänderung in Unternehmen fände nicht statt.
Selektive Transparenz in den Lieferketten

Wirkungsvoller scheint der zweite Pfeiler der von Bundesrätin und Justizministerin Karin Keller-Sutter inspirierte Gegenvorschlag zu sein. Er verspricht Transparenz bei Rohstoffunternehmen und Sorgfaltspflichten in den Lieferketten. Sie betreffen zum einen aber nur die vier Mineralien und Metalle Zinn, Tantal, Wolfram und Gold, die auch in der 2017 von der EU erlassenen Verordnung gegen Konfliktmineralien aufgelistet sind. Zusätzlich geht es nach dem Vorbild eines in den Niederlanden beschlossenen Gesetzes um die Transparenz zu allfälliger Kinderarbeit in der Lieferkette.
Mit dem Instrument der Sorgfaltsprüfungen orientiert man sich zwar am Kernanliegen der Konzernverantwortungsinitiative. Doch was sie klären sollen, umschreibt der neue Vorschlag nur sehr vage. Statt die tatsächlichen und potenziellen Auswirkungen auf die international anerkannten Menschenrechte und die Umwelt zu ermitteln, wie es die Initiative fordert, sollen die Unternehmen lediglich die «Risiken schädlicher Auswirkungen in ihrer Lieferkette» ermitteln und bewerten. Statt «Massnahmen zur Verhütung von Verletzungen international anerkannter Menschenrechte und internationaler Umweltstandards zu ergreifen bzw. bestehende Verletzungen zu beenden», sollen sie nur zu «Massnahmen zur Minimierung der festgestellten Risiken» verpflichtet werden. Welche Risiken als schädlich zu bewerten und zu minimieren wären, darüber schweigt sich der bundesrätlich inspirierte Gegenvorschlag aus.
Die EU-Konfliktmineralien-Verordnung ist präziser, benennt sie doch konkret die Risiken in der Lieferkette. Es müsse verhindert werden, dass mit dem Verkauf der Mineralien Kinderarbeit, sexuelle Gewalt, Zwangsumsiedlungen und Zerstörung kulturell wertvoller Güter verbunden sind und bewaffnete Gruppen sich über den Abbau dieser Konfliktmineralien finanzieren können.

Kaum Kontrollen und fehlende Sanktionen

Die Copy-Paste-Methode des Bundesrates und der ständerätlichen Kommissionsminderheit wird bei den Kontrollen und Sanktionen nur selektiv angewendet. Sie sind viel milder formuliert als in der Konfliktmineralien-Verordnung der EU und im niederländischen Gesetz gegen die Kinderarbeit. Die EU-Staaten haben die Pflicht, Dokumente und Auditberichte zu prüfen und bei den Importeuren nachträgliche Kontrollen durchzuführen. Jeder EU-Mitgliedstaat muss die effektive Durchsetzung der Verordnung durch rechtliche Sanktionen wie Bussgelder sicherstellen.
Das niederländische Gesetz gegen Kinderarbeit ermöglicht Beschwerden durch jeden Menschen und jedes Unternehmen, wenn diese einen konkreten Hinweis auf einen Verstoss gegen das Gesetz geltend machen können. Bei effektiven Verstössen drohen hohe Bussen, die sich bis auf zehn Prozent des Jahresumsatzes eines Unternehmens belaufen können. Wiederholte Verstösse können gar strafrechtliche Konsequenzen haben.
Vergleichbare Abschreckungsmassnahmen sucht man in der schweizerischen Version vergeblich. Die Kontrollen würden an eine unabhängige Fachperson delegiert. Was diese wie überprüfen soll, ist nicht klar. Genügt es, wenn sie die Konzepte und angewandten Standards überprüft, wie es beispielsweise international in der Gold-Lieferkette üblich ist? Oder würden auch die Praktiken eigenständig überprüft, wie es die OECD fordert?
So oder so hätten die Unternehmen nichts zu befürchten. Denn Bussen riskierten sie nur, wenn sie in ihrer Berichterstattung falsche Angaben machten oder die Berichterstattung unterlassen würden. Und selbst dann droht wenig Ungemach. Denn die Bussen würden maximal CHF 10‘000 betragen. In einer Spesenkasse würde das keine wahrnehmbaren Spuren hinterlassen.

Ein Flickenteppich mit Schlupflöchern

Mit dem Schonprogramm für Konzerne erfüllt der von Bundesrätin Keller-Sutter eingebrachte Gegenvorschlag also nur zum Teil das Versprechen, dass die Schweiz europäische Regeln nachvollziehen wolle. Doch die grösste Schwäche liegt darin, dass er nicht auf die besonderen Verhältnisse der Schweiz als global wichtiger Standort multinational tätiger Konzerne zugeschnitten ist.
Die geforderte Transparenz und die Sorgfaltsprüfungen bei den vier Konfliktmineralien und –metallen tangierten zwar die weltweit führenden Goldraffinerien in der Schweiz und beispielsweise Nestlé als Kaffee- und Kakaoverarbeiter. Für beide änderte sich trotzdem praktisch nichts. Die Raffinerien müssen die Anforderungen der EU-Mineralien-Verordnung wegen deren extraterritorialer Wirkung bereits heute erfüllen. Nestlé hat längst einen Kakao-Plan, der das Problem der Kinderarbeit anerkennt und Massnahmen dagegen vorsieht.
Der neue Gegenvorschlag verschont aber die meisten Rohstoffkonzerne, die seit Jahren am meisten für negative Schlagzeilen sorgen. Sie sind weltweit marktführend bei Erdöl, Kohle, Kupfer, Bauxit, Eisenerz und vielen landwirtschaftlichen Rohwaren und prägen zunehmend das Bild der Schweizer Wirtschaft in der Welt. Hier wäre der Handlungsbedarf am grössten, doch ausgerechnet diese Unternehmen wären von der Sorgfaltsprüfungspflicht befreit. Es wäre eine «Lex Glencore» der neuen Art.
Mit dem schwachen Gegenvorschlag stellte sich die Schweiz auch gegen den internationalen und insbesondere europäischen Trend in Richtung genereller Sorgfaltsprüfungspflichten. In den Niederlanden ist das Gesetz über die Vermeidung von Kinderarbeit noch nicht in Kraft, und schon hat die Regierung angekündigt, dass sie eine allgemeine Sorgfaltsprüfung für alle Menschenrechte gesetzlich regeln will. Frankreich hat sie bereits und in vielen anderen europäischen Ländern wird ernsthaft darüber diskutiert.
Der Ständerat hat die Wahl. Soll die Schweiz international mithalten oder nicht? Entscheidend werden die CVP-Ständeräte sein. In der vorberatenden Kommission waren sie sich uneinig. Ratsmitglied Stefan Engler profilierte sich als Wortführer eines griffigen Gegenvorschlags, Ratsmitglied Beat Rieder als Wortführer der Freunde der Rohstoffkonzerne. Man darf gespannt sein, wofür vorweihnächtlich gestimmt das «C» im Parteinamen den Ausschlag geben wird.