Stimmrecht für Auslandschweizer unter Druck

Wer soll was, wie, wann und wo zu sagen haben? Dies ist gewissermassen die Urfrage der Demokratie: Wie sollen die politischen Rechte ausgestaltet sein, dass der Volkswille möglichst adäquat ermittelt werden kann? Die Frage stellt sich in Zeiten der Globalisierung immer dringender. Denn immer häufiger ist die politische Mitbestimmung nicht mehr deckungsgleich mit politischer Betroffenheit. Ausländerinnen und Ausländer beispielsweise, die seit Jahren in der Schweiz arbeiten, wohnen und Steuern zahlen, können bei eidgenössischen Angelegenheiten nicht mitbestimmen. Nur bei kommunalen und kantonalen Vorlagen haben einige wenige Kantone eine beschränkte Mitbestimmung der Ausländer und Ausländerinnen schon eingeführt. Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer dagegen dürfen stimmen und wählen, selbst wenn sie seit Generationen nicht mehr in der Schweiz leben und noch nie einen Fuss auf Schweizer Boden gesetzt haben.

Parteien werben um Auslandschweizer

Diese Fragen stellen sich in der Schweiz mit ihrer direkten Demokratie in besonderem Masse, ganz speziell in einem Wahljahr wie 2019. Die grossen Parteien bemühen sich auffallend auch um die Wählerinnen und Wähler im Ausland. Alle Bundesratsparteien haben internationale Sektionen gegründet und preisen diese mitunter auch in blumigen Worten an. «Die FDP International ist jene Sektion der FDP, in welcher die Sonne nie untergeht, denn sie ist die liberale Partei für die über 750’000 Schweizerinnen und Schweizer im Ausland», schreiben die Freisinnigen auf ihrer Homepage. Auch hat das Interesse von Auslandschweizerinnen und -schweizern an einem Nationalratsmandat kontinuierlich zugenommen: Während 1995 drei Auslandschweizer kandidierten, waren es bei den letzten Nationalratswahlen von 2015 bereits 56. Zudem wächst das Interesse für die Ausübung der politischen Rechte: 2018 ist die Zahl der als stimmberechtigt Eingetragenen von 172’000 auf 174’000 gestiegen, dies bei einer Gesamtzahl von rund 752’000 Auslandschweizern.

Die Hürde, als Schweizer im Ausland in den Nationalrat gewählt zu werden, ist allerdings sehr hoch. Bisher ist es erst einmal gelungen: Der prominente Ex-Diplomat Tim Guldimann (SP) mit Wohnsitz in Berlin zog als erster «echter» Auslandschweizer bei den letzten Wahlen 2015 ins Parlament ein. Für die magere Präsenz der Fünften Schweiz im Parlament gibt es Gründe: Die meisten Kandidierenden sind, im Gegensatz zu Guldimann, sowohl im Inland wie im Ausland weitgehend unbekannt.

Wahlchancen tendieren gegen null

Den Parteistrategen ist schon klar, dass die Wahlchancen gegen null tendieren. Und trotzdem markieren die Parteien Präsenz. Die SP des Kantons Bern etwa steigt mit einer speziellen «Internationalen Liste» in den Nationalratswahlkampf. Da findet man dann etwa einen Ökonomen aus Argentinien, einen Informatikprofessor aus Gambia, eine Rentnerin aus Deutschland und eine Kulturmanagerin aus Spanien. Für Ueli Egger, Co-Präsident der SP des Kantons Bern, geht es darum, das «Wählerpotenzial im Ausland möglichst voll auszuschöpfen, aber auch die Auswahl für die Stimmenden generell auszuweiten und die Auslandschweizerinnen und -schweizer stärker in den Wahlprozess einzubinden.»

Ähnlich argumentiert auch Aliki Panayides, Geschäftsführerin von SVP International. Dass ihre Partei Auslandschweizerkandidatinnen und -kandidaten aufstelle, sei auch ein Aufruf an die Schweizerinnen und Schweizer im Ausland, an den Wahlen teilzunehmen. «Aber wir erwarten von ihnen nicht, dass sie einen langen und teuren Wahlkampf in der Schweiz machen, der Schwerpunkt liegt im Netzwerk und im Internet.» Panayides findet zudem, die Teilnahme der Auslandschweizer am politischen Leben der Schweiz sei sinnvoll, weil sich die Zusammensetzung der Fünften Schweiz deutlich verändert habe: Viele Leute wanderten heute nur vorübergehend aus und blieben mit der Heimat verbunden, «es geht sie also etwas an, was in der Schweiz passiert.» Nach heutigem Kenntnisstand tritt laut Panayides nur die SVP Graubünden mit einer speziellen internationalen Liste an, in allen anderen Kantonen würden die Auslandschweizer auf den SVP-Mutterlisten kandidieren.

Probleme tauchen nach der Wahl auf

Sollte man als Auslandbürgerin oder -bürger trotz aller Hindernisse doch einmal ehrenvoll in den Nationalrat gewählt werden, gibt es einige Probleme zu überwinden. Sie beginnen mit Artikel 10 des Parlamentsgesetzes: «Die Ratsmitglieder sind verpflichtet, an den Sitzungen der Räte und Kommissionen teilzunehmen.» Und zwar persönlich und physisch; mit Skype kann man sich nicht in eine Parlamentsdebatte oder eine Kommissionssitzung einklinken, auch nicht, wenn man in Australien wohnt. Zu Buche schlagen auch die Reisekosten, und zwar beim Staat. Jedem Mitglied des Nationalrats wird die Reise nach Bern unabhängig vom Wohnort bezahlt, auch wenn man von Südamerika her anreisen muss. Berappt wird die Reise bis zur Schweizer Grenze, im Inland haben ohnehin sämtliche Parlamentsmitglieder das Generalabonnement.

Es gibt aber noch ein weiteres Problem, wenn man vom Ausland her ein helvetisches Parlamentsmandat wahrnehmen will: Es ist nicht einfach, in einem Land zu leben und in einem anderen Politik zu machen. Tim Guldimann hat das Dilemma auf den Punkt gebracht: «In einem Zürcher Tram ist es nicht wie in der Berliner U-Bahn.» Er habe es als Auslandschweizer nur beschränkt geschafft, in seinem Zürcher Wahlbezirk präsent zu sein. Und so ist er denn auch zwei Jahre nach seiner Wahl von 2015 bereits wieder zurückgetreten.

Fixe Anzahl Parlamentssitze für die Auslandschweizer?

Trotzdem: Immer wieder gibt es Bemühungen, die Präsenz der Fünften Schweiz im Parlament institutionell abzusichern. Vor rund zehn Jahren versuchten zwei Parlamentarier erfolglos, für die Auslandschweizer in irgendeiner Form garantierte Sitze in National- und Ständerat zu schaffen. Europaweit betrachtet wäre das allerdings ein Minderheitenprogramm: Nur Frankreich, Italien, Kroatien, Portugal und Rumänien haben fixe Parlamentsvertretungen für die Diaspora.

Das Thema, ob auch die Schweiz seinen Auslandbürgerinnen und -bürgern eine garantierte Anzahl Parlamentssitze reservieren soll, wird früher oder später wieder zur Debatte stehen. Nach Auskunft von Ariane Rustichelli, Direktorin der Auslandschweizerorganisation (ASO), prüft jedenfalls eine Arbeitsgruppe des Auslandschweizerrates das weitere Vorgehen. Im Lauf des Jahres 2019 soll der Abschlussbericht mit entsprechenden Empfehlungen vorliegen.

Politiker wollen Stimmrecht einschränken

Im helvetischen Politbetrieb gibt es aber auch vereinzelte Bestrebungen, die das Stimm- und Wahlrecht der Auslandschweizerinnen und -schweizer eher einschränken statt ausdehnen möchten. FDP-Ständerat Andrea Caroni erklärte gegenüber Swissinfo, er finde es «nicht normal, dass Personen, die nie in der Schweiz gelebt haben und die auch nicht die Absicht haben zurückzukehren, hier das Stimm- und Wahlrecht haben, während ein bestens in der Schweiz integrierter Ausländer sich nicht zu Entscheiden äussern darf, die ihn direkt betreffen». SVP-Nationalrat Peter Keller wiederum sägt an den Privilegien der Doppelbürger: Diese sollten sich entscheiden, wo und wie sie ihr Stimm- und Wahlrecht wahrnehmen wollen. «Dies gilt für Schweizer mit Doppelpass, die hier ihren Wohnsitz haben, aber auch für Auslandschweizer mit zwei Pässen: Auch sie sollen nur ein Stimmrecht haben», wie Keller in einer Interpellation von 2018 schreibt.

Auslandschweizer sind «weltoffener»

Die Frage der Doppelbürgerschaft beschäftigt auch die Eidgenössische Migrationskommission (EKM), die in einer Studie vom Dezember 2018 darauf hinweist, dass ziemlich genau drei Viertel der im Ausland lebenden Schweizerinnen und Schweizer eine weitere Staatsangehörigkeit besitzen. Die EKM verweist auf Untersuchungen, wonach sich Doppelbürgerinnen und -bürger nur zu einem kleinen Teil in zwei Staaten gleichzeitig politisch engagieren. Aber jene Auslandschweizer, die sich an Abstimmungen und Wahlen in der Schweiz beteiligen, sind meist auch politisch aktiv in dem Land, in dem sie sich aufhalten: «So treten transnational aktive Doppelbürgerinnen und Doppelbürger stärker für die Inklusion externer Interessen ein als diejenigen, die nicht gleichzeitig in mehreren Ländern aktiv sind.»

Die Migrationskommission schreibt, dass Auslandschweizerinnen und -schweizer «im Durchschnitt eine weltoffenere Einstellung als die Wahlberechtigten innerhalb der Schweiz besitzen». Insgesamt scheinen gemäss EKM Schweizer Doppelbürger sowohl im Inland wie im Ausland «tatsächlich Vorreiter transnationaler und supranationaler Formen von politischer Steuerung, Demokratie und Bürgerschaft zu sein».

Zu einem ähnlichen Befund kam schon Rudolf Wyder, langjähriger früherer Direktor der Auslandschweizer-Organisation. Erstmals präsentiert er in seinem 2016 erschienenen Buch «Globale Schweiz: Die Entdeckung der Auslandschweizer» eine breite Auslegeordnung der politischen Präferenzen der Expats. Die Datenbasis ist zwar noch nicht optimal, weil erst acht Kantone das Wahl- und Abstimmungsverhalten der Auslandschweizer separat ausweisen und dokumentieren. Da es sich punkto Grösse, Urbanität, Sprache, Konfession und regionale Verteilung um sehr unterschiedliche Kantone handelt (Genf, Luzern, Waadt, Basel-Stadt, Appenzell-Innerrhoden, Aargau, Thurgau, St. Gallen), dürften die Resultate doch recht aussagekräftig sein.

Bereits eine im Wahljahr 2003 von der ASO und von Swissinfo in Auftrag gegebene repräsentative Umfrage zeigte laut Wyder, dass man sich mehrheitlich eine Schweiz wünscht, «die gegenüber dem Ausland offen ist, den Ausländern Chancengleichheit einräumt, modern, ökologisch und liberal ist.» Die Mehrheit der Befragten habe für den Uno-Beitritt, den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), die bilateralen Abkommen mit der EU sowie gar für die im März 2001 abgelehnte Volksinitiative «Ja zu Europa» gestimmt, die eine rasche Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der EU verlangte. Für diese Initiative «sprechen sich dabei bemerkenswerterweise nicht nur Sympathisanten der Linken aus, sondern auch 46 Prozent der Auslandschweizer, die sich zur Rechten zählen.»

Masseneinwanderungsinitiative ohne Chance

In Sachabstimmungen weicht das Votum der Stimmberechtigten im Ausland meist nicht signifikant vom Gesamtergebnis ab. Augenfällig ist jedoch gemäss Wyder «die offenere Haltung bei spezifisch aussenpolitischen Geschäften und bei Vorlagen, welche die Rolle und das Bild der Schweiz in der Welt betreffen.» Deutlich über dem Durchschnitt liege die Zustimmung etwa beim ersten Paket sektorieller Abkommen mit der EU (2000), dem Uno-Beitritt (2002), der Solidaritätsstiftung (2002), der Beteiligung an den Abkommen von Schengen und Dublin (2005), der Weiterführung der Personenfreizügigkeit und der Ausdehnung auf die Neumitglieder der EU (2009). Besonders bemerkenswert: «Die Initiative gegen Masseneinwanderung (2014) wird von den Auslandschweizern in allen acht Kantonen, die bekannt geben, wie diese gestimmt haben, mit durchschnittlich zwei Dritteln der Stimmen abgelehnt.» Analog zum Gesamtergebnis haben die Auslandschweizer auch die Beschaffung von Gripen-Kampfflugzeugen (2014) wie auch die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffung krimineller Ausländer (2016) überall abgelehnt.

Bei Fragen rund um Öffnung und internationales Engagement der Schweiz votieren die Stimmenden im Ausland markant positiver als der schweizerische Durchschnitt. Mehr noch: «In Wahlen schneiden Parteien, die sich für internationale Präsenz und Partizipation offen zeigen, bei Auslandschweizern entsprechend besser ab. Das Stimm- und Wahlverhalten der Auslandbürger deckt sich praktisch mit dem Votum urbaner Gebiete im Inland», schreibt Wyder.

Migrationskommission macht brisanten Vorschlag

In Sachen Doppelbürgerschaft macht die Migrationskommission aber auch auf heikle Punkte aufmerksam. Denn wer zwei Staatsbürgerschaften besitzt, kann die Zusammensetzung und die Ausrichtung von zwei nationalen Regierungen mitbestimmen. «Doppelbürgerinnen und Doppelbürger haben dadurch mehr Einfluss auf die in internationalen Gremien beschlossene Politik als Einfachbürgerinnen und Einfachbürger, und das ist ungerecht», findet die Migrationskommission. Sie kommt deshalb zu folgendem Schluss: «Aus demokratiepolitischer Sicht erscheint es besonders problematisch, dass die Anerkennung der Doppelbürgerschaft dazu beiträgt, dass es immer mehr Menschen gibt, die formell Angehörige eines Landes sind, zu dem sie jenseits der Staatsangehörigkeit keinerlei oder kaum Beziehungen haben. Dieses Problem ist in der Schweiz besonders virulent, da Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer prinzipiell volle Mitbestimmungsrechte besitzen. Es wäre deswegen angebracht zu diskutieren, wie lange die Schweizer Staatsangehörigkeit von Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern an nachfolgende Generationen weitergegeben werden kann».

Das müsse nicht heissen, dass den Auslandschweizern das Bürgerrecht entzogen werde, wie einer der Studienautoren gegenüber diversen Medien betonte. Man müsse aber über das automatisch damit verbundene Stimm- und Wahlrecht diskutieren. Bei Auslandschweizern der ersten Generation sei das Stimmrecht angemessen. Spätestens ab der dritten Generation gebe es aber «kaum noch gute Argumente für die Gewährung des Stimm- und Wahlrechts.» Im Extremfall könne diese Bevölkerungsgruppe gar eine Abstimmung in der Schweiz entscheiden, ohne dass sie je hier gelebt hat.

ASO-Direktorin verteidigt Rechte

Vehement gegen jegliche Einschränkung der politischen Rechte wehrt sich ASO-Direktorin Ariane Rustichelli. Eine zeitliche Befristung würde einen Teil der Schweizer Bevölkerung von ihren Rechten ausschliessen. «Faktisch wäre dies gleichbedeutend mit der Schaffung unterschiedlicher Kategorien von Bürgern», hält Rustichelli fest. Zudem seien eine Vielzahl von Abstimmungsvorlagen auch für Auslandschweizer von unmittelbarer Bedeutung, unabhängig von der Dauer des Auslandaufenthaltes: etwa AHV-Fragen, internationale Konventionen, die Beziehungen zur EU. Schliesslich lebe die Mehrheit der 752 000 Auslandschweizer in einem europäischen Land (mehr als 482 000), und viele kehrten auch regelmässig in die Schweiz zurück. Ausserdem ist laut Rustichelli die Aussensicht der Auslandschweizer eine Bereicherung für die Schweiz.

Die Schweiz befindet sich mit der geltenden Regelung nicht allein – im Gegenteil: Aus einem Bericht des Bundesrates von 2016 zu diesem Thema geht hervor, dass die Mehrheit der europäischen Staaten «keine spezifischen Voraussetzungen für die Gewährung politischer Rechte an Auslandbürgerinnen und Auslandbürger kennt». Es gelten also die gleichen Voraussetzungen wie für Stimmberechtigte im Inland. Deutschland, Schweden und Grossbritannien knüpfen allerdings die Wahlberechtigung der Auslandbürger an zusätzliche Bedingungen. In Schweden erhalten diese nur dann das Wahlrecht, wenn sie bereits einmal Wohnsitz im Inland hatten. In Grossbritannien müssen die Auslandbürger innerhalb der letzten 15 Jahre als Wählerin oder Wähler in ihrem Wahlkreis im Inland registriert gewesen sein. Und Deutschland verlangt von den Auslandbürgern grundsätzlich einen mindestens dreimonatigen Aufenthalt im Inland nach Vollendung des 14. Lebensjahres, der zudem nicht länger als 25 Jahre zurückliegen darf.

Dieser Beitrag basiert auf einem in der «Schweizer Revue» (Zeitschrift für Auslandschweizer) vom März 2019 erschienenen Artikel.