Die SRG im Machtkampf mit der Politik

Bis zur Volksabstimmung über die «No Billag»-Initiative vor bald einem Jahr, am 4. März 2018, hat die SRG intensiv geworben mit ihrer starken Verankerung im ganzen Land. Kurz nach der Abstimmung, Anfang April 2018, hat die gleiche SRG bekanntgegeben, dass sie den grossen Teil des Radiostudio Bern – 150 JournalistInnen, 25 weitere Mitarbeitende – einschliesslich der Redaktionsleitungen («Echo der Zeit», «Rendez-vous») und der Chefredaktion Radio in das Medienzentrum in Zürich-Leutschenbach verlagern will. Dort soll das Radio in den neuen Newsroom mit dem Fernsehen und der Online-Redaktion integriert werden. Das heisst: Die gesamte publizistische Entscheidungsgewalt von Schweizer Radio und Fernsehen würde nach Zürich verschoben.

Breite, parteiübergreifende Opposition

Die Belegschaft rebellierte, die Wirtschaft protestierte, die Politik aus Stadt und Kanton Bern, Fribourg, Wallis appellierte, die lokale SRG-Trägerschaft demonstrierte und kritisierte – alles ohne Erfolg. Die SRG-Spitze hielt und hält fest an ihrer Absicht, und mehr noch: Sie will auch in der Westschweiz zentralisieren und das Fernsehen zu grossen Teilen von Genf nach Lausanne verlagern, für eine gleichartige «trimediale» Struktur wie am Zürcher Leutschenbach. In Zürich-Leutschenbach ist der 70-Millionen-Beton-Block für die neue Newsroom-Struktur nahezu fertiggebaut. Für die zusätzlichen Radioleute aus Bern fehlt allerdings in dem Gebäude der Raum.

Das heisst: Die SRG hätte so künftig drei grosse publizistische Entscheidungszentren in Lausanne, Lugano und in der Medienhauptstadt Zürich. Daneben kleinere Zentren in Chur für die rätoromanische Schweiz und in Basel für die Kultur. Bern erscheint in dieser Entwicklung als Service-Standort für die Zulieferung von Radio- und Fernsehbeiträgen aus der Bundeshaus- und Inlandredaktion, einem Multimedia-Vertreter und dem Regionaljournal. Die sprachregionalen Entscheidungsstrukturen wären alle nach Zürich verlagert. Ausserdem soll ein Team aus allen Sprachregionen die neue digitale Plattform der SRG aufbauen, die SRG-Angebote mit Untertiteln in den Landessprachen anbietet. Ob das mehr ist als eine technische Aufbau- und Betreuungsarbeit, hat die SRG-Generaldirektion bisher nicht erkennen lassen. Auch Swissinfo, das Internet-Angebot der SRG für die Welt, kann mit seiner global ausgerichteten Tätigkeit den publizistischen Bedeutungsverlust der Landeshauptstadt für die eidgenössische Vielfalt nicht ausgleichen.

Der Bruch des Vertrauens

Und dann ist im September 2018 aus internen Dokumenten der SRG bekannt geworden, dass alle Proteste und Gespräche und alle Kooperationsbereitschaft von Seiten der Politik sehr früh schon zum Scheitern verurteilt waren.
In der offiziellen Information der SRG-Geschäftsleitung vom 6. September 2018 zuhanden des Regionalvorstands der SRG Deutschschweiz hiess es: «Verzicht auf Umzug unter politischem Druck führt zu nachhaltiger Lähmung der SRG.» Und laut Protokoll hatte Generaldirektor Gilles Marchand bereits in der Sitzung der Geschäftsleitung vom 30. Mai 2018 konstatiert: «Ein Verzicht auf das Vorhaben ist nicht möglich, weil das Vorgehen gegen die SRG sonst künftig Schule machen würde» (Protokoll GL, 30. Mai 2018). Ohnehin, so wurde festgehalten, sei «die öffentliche Diskussion (…) …irrational.»

Damit war das Vertrauen zerstört, der konstruktiven Diskussion der Boden entzogen und die Debatte auf einen Machtkampf zwischen SRG und Politik reduziert. Die vier Parteipräsidenten und Nationalrät*innen Martin Landolt (BDP), Gerhard Pfister (CVP), Albert Rösti (SVP), Regula Rytz (Grüne) und Vizepräsident Beat Jans (SP) sowie Ständerat Beat Vonlanthen (FR/CVP) reichten einen Vorschlag für eine Ergänzung des geltenden Radio-Fernsehgesetzes (RTVG) ein. Sie verlangt, dass «in der deutschen Sprachregion die audiovisuellen Angebote schwergewichtig am Standort Zürich und die Audioangebote schwergewichtig am Standort Bern» zu produzieren seien, und «in der französischen Sprachregion die audiovisuellen Angebote schwergewichtig am Standort Genf und die Audioangebote schwergewichtig am Standort Lausanne».

Die SRG bekämpft diese Vorstösse. Sie behauptet, «der Gesetzesartikel stelle einen zu grossen Eingriff in die unternehmerische Freiheit dar, der sie zum Stillstand verurteile.» Das schreibt die SRG-Trägerschaft von Bern, Freiburg, Wallis in ihren «Informationen zum Radiostudio Bern». Aber sie teilt diese Auffassung nicht. Sie denkt sogar laut darüber nach, ob sie aus der SRG austreten soll.

Organisation und Selbstverständnis

Die SRG ist kein privates Unternehmen. Sie existiert als Medienhaus zurzeit nur auf der Grundlage der Bundesverfassung, mit einem durch Gesetz und Konzession definierten öffentlichen Auftrag und einer weitgehend öffentlichen Finanzierung. Sie ist aber ein privater Verein und schon deshalb kein Staatsfernsehen. Aber ihr Leistungsauftrag definiert einen öffentlichen Mediendienst. Darum nennt man ihre Tätigkeit «Service public».

Daran ändert auch nichts, dass dieser öffentliche Mediendienst, also der Service public, seit 1991/92 wie eine Aktiengesellschaft organisiert ist. Die SRG sollte damals mit schlankeren und effizienteren Führungsstrukturen ausgestattet werden, damit sie im Wettbewerb des Medienmarktes bestehen konnte: Gegen die kommerzielle Konkurrenz aus den Nachbarstaaten, aber auch im publizistischen Wettbewerb mit den lokalen und regionalen privaten Radios von Roger Schawsinki und anderen, und den international ausgerichteten oder vernetzten Fernsehprojekten wie dem European Business Channel, dem Tamedia-Projekt TV3 oder dem Abo-Kanal des Teleclub.

Die Organisation des öffentlichen Mediendienstes der SRG nach dem Muster der Aktiengesellschaft kann allerdings leicht zu einem verkehrten Selbstverständnis führen. Das mag die Einführung von Kaderprivilegien provozieren, wie sie in der «freien Wirtschaft» üblich sind, oder Entscheidungen wie bei einem kommerziellen Unternehmen, indem man etwa Teil eines Joint Ventures wie Admeira wird, oder die Vorstellung von totaler Unternehmensfreiheit mit der Idee, dass «die Politik» kein Recht habe, die Einhaltung des Verfassungsauftrags zu überprüfen und bei Bedarf auch durch gesetzliche Regulierung sicherzustellen.
Die SRG-Spitze wollte vor der Sitzung der nationalrätlichen Kommission nicht öffentlich Stellung nehmen. Die Anfrage bleibt aber für die Zeit nach dem 15. Januar bestehen.

Recht und Politik

«Vielfalt statt Konzentration», lautet der Titel der parlamentarischen Initiative, die Bern und Lausanne als Radiostandorte und Genf und Zürich als Fernsehstandorte der SRG im Gesetz festschreiben will. Vielfalt ist ein Kernelement der Medienfreiheit. Aus eben diesem Grund ist Vielfalt auch in Verfassung, Gesetz und Konzession abgestützt.

Die Verfassung (Art. 93.2 BV) erwähnt mehrere Arten der Vielfalt. Sie spricht von

• der Vielfalt der Programminhalte (Bildung, kulturelle Entfaltung, freie Meinungsbildung, Unterhaltung)
• der regionalen, kulturellen Vielfalt: den Besonderheiten des Landes
• der regional-politischen Vielfalt; den Bedürfnissen der Kantone
• der Vielfalt der Ansichten (Meinungsvielfalt)

Fragt man Kommunikationswissenschaftler oder Rechtsgelehrte, ob diese Bestimmungen den eidgenössischen Parlamentariern – also den Gesetzgebern – eine Grundlage geben für ihre Vorstösse, erhält man zwar unterschiedliche Antworten. Aber niemand stellt das Recht des Gesetzgebers in Frage, die Rahmenbedingungen der SRG zu definieren.

Für den einen oder anderen ist das gar keine juristische, sondern eine ausschliesslich politische Frage. Denn als absolutes Tabu gilt nur die Programmautonomie der SRG. Beim Programmschaffen geniesst sie im Rahmen des Leistungsauftrags völlige Autonomie, und der Politik ist auf diesem Feld ohnehin jeder Eingriff untersagt. Mit allen anderen Bereichen darf sich der Gesetzgeber befassen und bei Bedarf auch eingreifen. Ein kluger Kopf meint allerdings, man sollte doch wohl zuerst die publizistischen Fragen des Service public klären, bevor man sich mit Standorten befasst.

Tief gegraben hat Martin Dumermuth in seiner Studie über «Subjektive und objektive Elemente der Radio- und Fernsehfreiheit», die 2011 in einer Festschrift für Rolf H. Weber erschienen ist. Dumermuth war damals Direktor des Bundesamts für Kommunikation Bakom (2005 – 2013). Er ist jetzt Direktor des Bundesamts für Justiz und Titularprofessor an der Universität Bern für das Recht der elektronischen Medien. In seiner Studie arbeitet er einen feinen, aber entscheidenden Unterschied heraus zwischen dem Grundrecht der Pressefreiheit und der «Autonomie», also der Gestaltungsfreiheit des Service public.

«Autonomie» als Gestaltungsauftrag

Die Pressefreiheit – Vorgängerin der umfassenden Medienfreiheit – hat sich historisch vor allem als «Abwehrrecht gegen die Obrigkeit» herausgebildet. Das ist der historische Ausgangspunkt, sagt Dumermuth. Es stecken darin aber auch schon die Funktionen der Presse «für Freiheit und Demokratie» und damit verbunden eine «Freiheit des Publikums». Und nach diesen Feststellungen zitiert Martin Dumermuth den Artikel 7 der Helvetischen Verfassung von 1798:

Das ist ein Satz, der uns direkt aus dem Denken der Aufklärung entgegenkommt, und der unmittelbar in den Kern des Service public vorstösst, also des öffentlichen Mediendienstes an der Gesellschaft.. Darin steckt das Recht auf Bildung, das Recht, die Welt zu verstehen, das Recht, sich zu orientieren, sich zu positionieren, sich in Gesellschaft und Politik zu entscheiden, und all das in einem demokratischen Prozess.

Es ist das Recht auf Information in einem ganz umfassenden Sinn, so, wie es auch in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte als Kernelement der Meinungsfreiheit erscheint. Wir finden das wieder in der Schweizerischen Bundesverfassung, wo sie (in Art. 16 und Art. 17) die Meinungs- und Informationsfreiheit und die Medienfreiheit gewährleistet.

«Freiheit» oder «Autonomie»

Und damit stossen wir vor zu der feinen Weichenstellung, die Dumermuth in seiner Studie zur Radio- und Fernsehfreiheit aufdeckt. Für die kommerziellen privaten Medien und für die gedruckte Presse gilt die Pressefreiheit ohne weitere Bedingungen, ob es sich nun um Boulevardmedien handelt oder um Prestige Papers wie die NZZ oder die New York Times, um Gratisblätter oder kostspielige Lektüre.

Wo hingegen der Staat ins Spiel kommt und «technische Mittel zur Verbreitung von Programmen zur Verfügung» stellt, so Dumermuth mit Bezug auf einschlägige Urteile des Bundesgerichts, «habe der Staat durch Erlass entsprechender Regeln dem Bedürfnis des Publikums auf ausreichende Information Rechnung zu tragen.» Die Sicherung der «Meinungsfreiheit» wird gemäss Bundesgericht beim Service public zunächst nicht als eigenständige Freiheit von Radio und Fernsehen verstanden sondern als Auftrag an den öffentlichen Mediendienst der SRG, mit der Gestaltung seiner Informationsleistung eine «auf die Meinungsbildungsfreiheit der Bürger ausgerichtete und pflichtgebundene Autonomie von Radio und Fernsehen» voll auszuschöpfen.

Mit dem Begriff «Autonomie» hatte sich die ständerätliche Kommission mit ihrem Sprecher Peter Hefti (FDP/GL) in den 1980er-Jahren bei den Beratungen über den Radio-Fernseh-Artikel in der Bundesverfassung durchgesetzt. Dies mit der Begründung, «’Autonomie› stelle das Verhältnis von Freiheit und Verantwortung treffender dar» als «Freiheit der Programmgestaltung», denn es gehe «nicht um Freiheitsrechte sondern um ‹Ordnungsprinzipien’».

Das heisst in der Konsequenz: «Autonomie» ist jener Gestaltungsspielraum, den der Gesetzgeber der SRG zuweist, und den der Gesetzgeber, falls erforderlich, interpretieren oder bei Bedarf auch modifizieren kann.

Autonomie ist von Anfang an nicht frei von Regulierung. Seit der Einführung der umfassenden Medienfreiheit bei der Totalrevision der Verfassung können sich zwar auch Radio und Fernsehen – auch der Service public – auf eigentliche Freiheitsrechte berufen. Im Zusammenspiel zwischen Leistungsauftrag und Autonomie (Art. 93.2 und 3 BV) lebt aber die Pflicht des Gesetzgebers weiter, die Rahmenordnung für den Service public im Sinne der dort formulierten Ziele auszugestalten.

Sicherung der Vielfalt

Der Gesetzgeber bleibt dem einmal gesetzten Recht und seiner Verwirklichung verpflichtet. Und die Vielfalt von Radio und Fernsehen in der Schweiz war dem Gesetzgeber offenkundig ein Anliegen, von der Verfassung bis zur Konzession.

Dabei ist ein Blick auf die verlängerte und 2018 leicht veränderte Konzession besonders reizvoll. Unter dem Titel «Information» (Art. 6) spricht sie gerade mal von der «Vielzahl geeigneter Formate und Verbreitungswege» und von einen «vielfältigen Überblick» in den Nachrichtensendungen. Unter den Konzessions-Artikeln zu «Kultur» und «Bildung» ist Vielfalt überhaupt kein Thema.

Erst bei der SRG-«Unterhaltung» (Art. 9), die in den letzten Jahren vor allem bei SRF mit eingekauften und adaptierten ausländischen Formaten für viele ein besonderes Ärgernis war, blüht die Vielfalt auf. Es heisst in Absatz 3: Die Unterhaltung «zeigt unterschiedliche Normen, Werte und Weltbilder und erlaubt es, eine Vielfalt gesellschaftlich relevanter Themen und Fragestellungen aus den Bereichen Information, Kultur und Bildung auf ungezwungene Weise einem breiten Publikum näherzubringen.» Unterhaltung und Kultur müssen manchmal die Funktion des politischen Denkens übernehmen.

Auch im Radio-Fernsehgesetz RTVG von 2006 ist der Gesetzgeber mit der Vielfalt noch eher sparsam, aber er statuiert doch klar: Die SRG «fördert …das Verständnis, den Zusammenhalt und den Austausch unter den Landesteilen, Sprachgemeinschaften, Kulturen und gesellschaftlichen Gruppierungen und berücksichtigt… die Eigenheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone» (Art. 24.1b). Und ausserdem: «Die SRG trägt bei zur freien Meinungsbildung des Publikums durch umfassende, vielfältige und sachgerechte Information insbesondere über politische, wirtschaftliche und soziale Zusammenhänge.» (Art. 24,4a.). Damit ist die Meinungsfreiheit angesprochen, ein Menschenrecht mit Verfassungsrang.

Die schweizerische Bundesverfassung selber gibt der Vielfalt bekanntlich einen hohen Rang. Sie spricht von mehreren Arten der Vielfalt: von der Vielfalt der Inhalte, von der Bildung bis zur Unterhaltung, von der regional-kulturellen und der regional-politischen Vielfalt, den Besonderheiten des Landes und den Bedürfnissen der Kantone, und schliesslich von der Vielfalt der Ansichten. Die Vielfalt ist ein Kernelement der Medienfreiheit und der Meinungsfreiheit. Sie hat in der Schweiz Verfassungsrang und geniesst zu Recht die besondere Aufmerksamkeit des Gesetzgebers.

Sprache und Bild: Konvergenz und Differenz

Die Konvergenz stellt die Frage der Binnenvielfalt der Medien im Mediendienst der SRG ganz praktisch. Dies umso mehr, seit die SRG Radio und Fernsehen unter einem Dach zusammengeführt hat. Und nun sollen sie organisatorisch mit der Online-Redaktion und dem Fernsehen zur Symbiose gebracht werden.

Aber Radio und Fernsehen greifen unterschiedlich zu auf die Wirklichkeit. Ihre Differenz zeigt sich allein schon darin, dass die Textnachricht des Radios in der gleichen Zeit ein Mehrfaches an Information bieten kann als der Kommentartext zur bildhaften Information des Fernsehens. Das Radio-Wort hat in unserer Kultur in derselben Zeit in der Regel eine viel grössere Informationskapazität als der Text zu einem Fernsehbild.

Die diskursive Informationsvermittlung durch das Radio bringt die Informationselemente in einer klaren Abfolge, sie ist geprägt von der Logik der Sprache und der Begriffe, und sie ist in der Informationspraxis primär rational. Das gibt vielleicht der Radioinformation gegenüber dem Fernsehen die grössere Glaubwürdigkeit, von der viele Untersuchungen sprechen.

Die Bildsprache von Foto, Film und Fernsehen ist grundsätzlich präsentativ, das heisst: sie zeigt eine Menge von Informationselementen gleichzeitig «auf einen Blick». Zum Beispiel den vietnamesischen Offizier, der seine Pistole auf den Kopf eines unbewaffneten Gefangenen in Zivil richtet, in der mutmasslichen Absicht, ihn zu erschiessen. Das Bild ist gleichzeitig unmittelbar gegenständlich und höchst symbolisch, konkret und allgemein, und es ist primär emotional. Das Eine ist deshalb nicht «besser» als das andere, Fernsehen ist ganz einfach anders als Radio, und das Foto, das hier als Beispiel diente, hat historische Bedeutung. Wer nach diesem Bild googelt, wird es vielleicht finden mit der Legende: «Das Bild, das den Krieg veränderte» als Schrift oder als Radio-Ton.

Die Annäherung von Radio und Fernsehen mit kommentierten Bewegtbildern oder bebilderten Texten ist nur der äussere Schein. In Wirklichkeit bleiben die Unterschiede der beiden Medien erhalten. Sie können einander unterstützen oder zerstören. Wenn nicht vielleicht sogar etwas Drittes entsteht, wie in einem audiovisuellen Podcast, der von Anfang an bewusst die verschiedenen Medien für ein neues Produkt einsetzt.

Aber ganz am Ende bleibt das Radio (auch) ein Hörmedium, zumindest in all den Fällen, in denen es als Begleitmedium genutzt wird, zur Unterhaltung, Information oder Bildung.

Die Differenz der Medien ruft nach Divergenz, im Interesse der Nutzerinnen und Nutzer. Sie ruft nach organisatorischer und auch räumlicher Trennung. Wo die Medienentwicklung die quasi-Fusionierung der alten Medien verlangt, etwa im Nachrichten-Bereich, da ist die organisatorische Trennung zwischen Aktualität und Vertiefung, News und Hintergrund umso wichtiger. Das gilt umso mehr, wenn im Produktionszentrum bereits das «Community/Analytics Desk» angesiedelt ist, wie es das Konzept des SRF-Newsroom vorsieht. «Das Community-Team vereint die Analyse des Nutzerverhaltens mit Marketingaufgaben», ist im offiziellen Betriebskonzept zu lesen. Es ist in unmittelbarer Nähe der Moderationsfläche, des Multimedia/Newsdesk und des Decision-Desk angesiedelt.

Allein diese Nähe ist für die SRG höchst problematisch. Ein Service-public-Veranstalter, der dank seiner Gebührenausstattung nicht kommerzgetrieben ist, darf nicht nach dem Muster des Instant-Journalismus funktionieren. Und schon gar nicht darf der Journalismus des öffentlichen Medienanbieters nach dem Muster dieses Kommerz-Zwangs funktionieren. Es gilt vielmehr die Vielfalt der Imperative.

Im Interesse optimaler Information

Der Gesetzgeber hat solche Überlegungen sehr zurückhaltend mit ganz einfachen Massnahmen im RTVG platziert. In der früheren Gesetzgebung wurden für Radio und Fernsehen unterschiedlich hohe Gebühren festgelegt. Im überarbeiteten RTVG hat sich der Bundesrat das Recht vorbehalten, die Höhe des Gebührenanteils für Radio, Fernsehen und das übrige publizistische Angebot getrennt zu bestimmen (Art. 68a.2).

Eine organisatorische und räumliche Trennung (nach Standort) des Radios und anderer Medien mit einer entsprechenden finanziellen Ausstattung dient gegebenenfalls:

• dem Schutz eines Mediums und seiner besonderen Qualitäten
• der Sicherung des Binnenpluralismus
• der Programmvielfalt, die sich aus unterschiedlichen Standorten ergibt (kulturelle, politische, gesellschaftliche Perspektive; schnelle Verfügbarkeit von Experten etc.)

Der Auftrag zur Vielfalt im Leistungsangebot der SRG gilt ganz allgemein wegen der Grösse und Dominanz der SRG im Schweizer Mediensystem. Er gilt auch unabhängig vom Vorhandensein einer allfälligen Konkurrenz. Es ist ein absoluter verfassungsmässiger Teil des Auftrags der SRG.

Die parlamentarischen Initiativen zu «Vielfalt statt Konzentration» entsprechen aus all diesen Überlegungen offenkundig den Grundsätzen der Verfassung und den Bestimmungen des Radio- und Fernsehgesetzes.

In seiner Studie über die Radio- und Fernsehfreiheit aus dem Jahr 2011 nimmt Martin Dumermuth sogar Bezug auf den Artikel 35 der Bundesverfassung, der sagt: «Die Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zum Tragen kommen» und: Wer öffentliche oder gar «staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen.»

Es geht hier also darum, die Grundrechte nicht nur zu schützen, sondern ihnen zur vollen Verwirklichung zu verhelfen. Im Falle der Meinungsfreiheit, des Rechts auf Information und der Medienfreiheit geht es um Menschenrechte von Verfassungsrang, und daraus entstehen gesetzgeberische Pflichten. Dumermuth: «Nicht nur gesetzgeberisches Handeln, sondern auch gesetzgeberisches Unterlassen kann somit die Verfassung verletzen» (in: Sethe/Heinemann u.a., Kommunikation, S. 681). Er zitiert dabei auch Wolfgang Hoffmann-Riem, der in diesem Zusammenhang von einem «Programm zur Verwirklichung von Freiheit» spricht.

Zwischen Dialog und Regulierung

Das Ziel der laufenden politischen Debatte muss sein, «eine optimale Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit aller Beteiligten, d.h. des Publikums, der Veranstalter und der Medienschaffenden zu gewährleisten.»

Dabei gilt: Die liberalen Grundrechte sind in erster Linie Rechte der Bevölkerung – der Bürgerinnen und Bürger der Medienrepublik – und erst auf dieser Basis Rechte der Institution, die den verfassungsmässigen Leistungsauftrag im Dienst der Grundrechte der Bevölkerung zu erfüllen hat.

Lösungen müssen im Rahmen demokratischer Prozesse gefunden und nach Möglichkeit ausgehandelt werden. Wo Verständigung nicht gelingt oder gar verweigert wird, ist es das Recht oder sogar die Pflicht des Gesetzgebers, im Sinne einer optimalen Verwirklichung der Meinungs- und Informationsfreiheit aller Beteiligten regulierend einzugreifen.

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Der Text ist am 8. Januar 2019 in der «Medienwoche» erschienen.