Als hätte es die Bankenkrise nie gegeben

«Durch die neuen Vorschriften soll der Kundenschutz auf dem Schweizer Finanzmarkt gestärkt, gleichzeitig aber auch die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes gefördert werden», steht in der bundesrätlichen Botschaft zum Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) im ersten Absatz. Noch klarer formuliert der FIDLEG-Eingangsartikel den Nutzen des neuen Gesetzes: Es bezweckt den «Schutz von Kundinnen und Kunden von Finanzdienstleistern (…)».

Tatsächlich aber ist es der Finanzlobby im Parlament gelungen, den Schutz der Kleinanleger weit unter das EU-Niveau zu senken. Die massive Kritik von Peter V. Kunz, Professor für Wirtschaftsrecht an der Universität Bern, sowie der Berner Professorin für Bankenrecht, Susanne Emmenegger, prallte bisher an der Lobby ab. Linke Politiker wehren sich vergeblich.

Parlament im Dienst von Grossbanken und Versicherungen

Zwei Jahre nachdem die US-Börsenblase platzte, das weltweite Bankensystem durch die Geldgier von Finanzberatern am Abgrund stand, einige Banken mit öffentlichen Geldern gerettet werden mussten und auch Schweizer Kleinanleger Ersparnisse verloren hatten, erkannte die Finanzmarktaufsicht (FINMA) Handlungsbedarf. Im Jahr 2010 forderte sie den Bundesrat in einem Bericht auf, den Anlegerschutz zu stärken. Also präsentierte der Bundesrat das FIDLEG, das im Zusammenspiel mit dem Finanzinstitutsgesetz (FINIG) für Ordnung am Schweizer Finanzmarkt sorgen soll. Ein gebranntes Kind scheut Feuer, es wird sich kein zweites Mal am selben Feuerherd verbrennen. So weit die Theorie. In der Realität zündeln Stände-, Nationalrat und Finanzlobby, als hätte es die Finanzkrise nie gegeben. Sie sorgten dafür, dass der griffigen FIDLEG-Vorlage die meisten Zähne gezogen wurden: zum Nachteil der (Klein-)Anleger, zum Vorteil von Finanzinstituten und Versicherungen.

«Die Erwartungen, die man vor zehn Jahren hatte, waren sehr hoch. Ich habe aber noch nie ein Gesetz gesehen, das so eindeutig immer mehr ausgedünnt wurde», sagte Rechtsprofessor Peter V. Kunz im August gegenüber dem Schweizer Radio und Fernsehen (SRF).

Massiv schlechterer Anlegerschutz
Susanne Emmenegger, Professorin für Privatrecht und Bankenrecht und Direktorin des Instituts für Bankenrecht an der Universität Bern, fasst die Aushöhlung des Gesetzes in der NZZ vom 7. September pointiert zusammen.

Demnach habe die Politik mit dem neuen Gesetz den Anlegerschutz stärken wollen, stattdessen sei das Gegenteil herausgekommen. Ausschlaggebend sei ein einziger Satz, den der Ständerat dem Gesetz beigefügt habe: «Das FIDLEG hat Vorrang gegenüber den privatrechtlichen Verhaltenspflichten.» Weil das FIDLEG aber hinter dem privatrechtlichen Anlegerschutz zurückbleibe, werde der Anlegerschutz nicht gestärkt, sondern geschwächt. Die Konsequenzen sind massiv und betreffen unter anderem ausgerechnet die punktuelle Anlageberatung und damit das Anlagegeschäft, das in der Schweiz am häufigsten abgewickelt wird.

Dabei gibt ein Finanzdienstleister einzelne Anlageempfehlungen ab, ohne dass ein umfassender Anlageberatungsvertrag oder ein Vermögensverwaltungsbetrag besteht. Bisher musste die Bank bei jeder Empfehlung sicherstellen,

• dass der Kunde die Risiken versteht,
• dass das empfohlene Produkt seinen Anlagezielen entspricht und
• dass der Kunde einen allfälligen Verlust verkraften kann.

Im Falle einer falschen Beratung konnten Kunden die betreffende Bank vor einem Zivilgericht verklagen und zur Rechenschaft ziehen. Bisher. Tritt das FIDLEG in Kraft, ist die Bank bei der punktuellen Anlageberatung nur noch zu einer «Angemessenheitsprüfung» verpflichtet: Dem Kunden wird ein Papierstapel vorgelegt. Er kreuzt an, dass er sich mit den entsprechenden Finanzprodukten auskennt. Die Risiken eines Börsengeschäfts erfährt der Kunde aus einer Standardbroschüre, die irgendwo in den zahlreichen Unterlagen zu finden ist.

Mit der Einführung des FIDLEG entfällt für die Bank also die sachgerechte Beratung. «Das ist eine Carte blanche für die Empfehlung von spekulativen Anlagen mit hohen Kommissionsgebühren», schreibt Emmenegger in der NZZ. Der Satz, der all dies möglich macht, wurde vom Ständerat an die Stelle gesetzt, an der die Finanzdienstleister bisher verpflichtet wurden, im bestmöglichen Interesse ihrer Kunden und mit der erforderlichen Fachkenntnis, Sorgfalt und Gewissenhaftigkeit zu handeln. Diese Grundsätze sind aus der Gesetzesvorlage ersatzlos gestrichen worden.

Wo kein Wille, da kein Weg
Die Wirtschaftskommissionen von National- und Ständerat sowie der Ständerat sprachen sich mit ihren Streichungen aber nicht nur für den verminderten Schutz bei Anlageempfehlungen aus. Auch weitere Vorschläge kamen unter die Räder:

• Finanzberater sollen nicht wie vorgeschlagen beweisen, dass ihre Beratungen korrekt waren. Stattdessen soll der Kunde beweisen, dass er falsch beraten wurde.
• Der Vorschlag, wonach Kleinanleger im Streitfall bei einer Prozesseröffnung kein Geld mehr vorschiessen müssen, wurde fallengelassen. Damit wäre für die Kunden eine riesige Hürde im Kampf gegen millionenschwere Banken und Versicherungen gefallen.
• Kleinanleger sollen nicht, wie ursprünglich vorgeschlagen, Gruppenklagen gegen Banken und Versicherungen einreichen können.
• Versicherungen sollen dem FIDLEG nicht unterstellt werden, obwohl auch sie im Anlagegeschäft tätig sind.
• Überrumpelte Kunden sollen bei Haustürgeschäften, die Finanzdienstleistungs- und Vermögensaufträge betreffen, nicht mehr innert 14 Tagen nach Verkaufsabschluss von diesen zurücktreten können. So wie es heute bereits bei den Versicherungen gehandhabt wird.

Nachdem der Ständerat das FIDLEG löcherte, ging es am 13. September an den Nationalrat. Die grosse Kammer nahm das überarbeitete Gesetz nicht nur an, sie verwässerte es in einigen Punkten noch weiter als der Ständerat. Zum Beispiel bei der Haftungsfrage von Anlageempfehlungen. Gemäss den Vorschlägen des Nationalrats sollen nur die Verfasser des Basisinformationsblatts oder des Prospekts haftbar sein, wenn darin falsche oder irreführende Informationen enthalten sind. Ausserdem sollen die Bussen deutlich gesenkt werden.

Bürgerliche und Lobbyisten am Abzug
Für die Änderungen des vorliegenden Gesetzesentwurfes zu Lasten der Kleinanleger sind vor allem bürgerliche Parlamentarier verantwortlich, die sich in beiden Räten mehrheitlich für Auflockerungen des Anlegerschutzes ausgesprochen hatten. Sie argumentieren mit der Mündigkeit der Kunden, der Überregulierung des Finanzplatzes und einer Verbürokratisierung der Abläufe. So könne der Finanzplatz Schweiz nicht konkurrenzfähig bleiben, heisst es. Paroli bieten die Links-Parteien, die sich für einen griffigen Anlegerschutz und eine gesunde Finanzpolitik mit möglichst wenigen Risiken aussprechen.

Bei der Meinungsbildung in den Räten dürften auch die zahlreichen Lobbygruppen aus dem Finanzsektor eine wesentliche Rolle gespielt haben. Gemäss lobbywatch.ch verfügen 73 Bank-Organisationen über Zugang zum Parlament, dazu kommen 43 Versicherungs-Organisationen. Die Stimmen dieser Gruppen erhalten bei komplexen Geschäften zusätzliches Gewicht, da viele Milizpolitiker mit den Auswirkungen von weitreichenden Gesetzesvorlagen überfordert sind. In diesem Sinn sind Lobbyisten ein Gewinn. Die Gefahr liegt bei der Beeinflussung von Parlamentariern und beim ausschliesslichen Verfolgen der eigenen Agenda. Ein weiteres Übel sind die ungleich langen Spiesse. Zum Vergleich: Nur zwölf Konsumentenschutz-Organisationen verfügen über einen Zugang zum Parlament.

Der Einfluss der Finanzlobby kann anhand der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) exemplarisch dargestellt werden. Von den insgesamt 38 Mitgliedern aus National- und Ständerat verfügen mit Thomas Aeschi (SVP), Céline Amaudruz (SVP), Hans Egloff (SVP), Petra Gössi (FDP), Christian Lüscher (FDP), Thomas Matter (SVP), Jean-Francois Rime (SVP), Pirmin Bischof (CVP) und Hannes Germann (SVP) über insgesamt neun Mitglieder über (zum Teil mehrere) direkte Verbindungen zu Banken. Prisca Birrer-Heimo (SP) steht mit ihrer Verbindung zum Konsumentenschutz alleine da.

Wie die Banken über das FIDLEG denken, offenbarte der «Bankiertag» der Schweizerischen Bankiervereinigung vom 14. September. Der Tenor lautete: Schluss mit FIDLEG, FINIG, FINFRAG und sonstigem Gesetzesballast.

Als hätte es die Finanzkrise nie gegeben.

Gefährliche Doppelmoral
Nicht nur die Schweiz reagiert mit neuen Regeln auf die Finanzkrise. Die EU handelte mit dem Regelwerk «Markets in Financial Instruments Directive (MIFID II)». Damit sollen unter anderem auch Kleinanleger besser geschützt werden. Das EU-Regelwerk, dem ein «zu erwartender Bürokratieschub» oder gar ein «Strukturwandel in der Finanzbranche» nachgesagt wird, hat auch Auswirkungen auf die Schweiz. So sind Finanzhäuser, die in der EU aktiv sind oder dort Kunden haben, praktisch gezwungen, die Richtlinie umzusetzen. Kunden aus den EU-Staaten könnten sich demnach auf das Lugano-Übereinkommen berufen und «vor ihren nationalen Gerichten und nach nationalem Recht verlangen, dass die MIFID II-Implementierung von Schweizer Banken eingehalten wird, sofern sie dort ein Konto haben», schreibt die NZZ in einem Kommentar.

Die Politik der Finanzbranche mutet seltsam an. Seit Jahren fordert sie Zugang zum EU-Markt, sie möchte Kunden auch im EU-Ausland beraten dürfen. Die EU verlangt aber von der Schweiz, dass die Standards des EU-Regelwerks MIFID II auch in der Schweiz übernommen werden, damit in allen Ländern gleiche Regeln gelten. Das zusammengestauchte FIDLEG stellt aber Schweizer (Klein-)Kunden erheblich schlechter.

Um ihre Interessen trotzdem durchzusetzen, fordert die Schweizerische Bankiervereinigung den Bundesrat auf, Druck auszuüben. Etwa, in dem die Schweiz «die Gewährung des Kohäsionsbeitrags davon abhängig machen soll, dass die EU das Schweizer FIDLEG als ‹gleichwertig› mit der europäischen MIFID II anerkennt.» Im Klartext: Die osteuropäischen EU-Staaten sollten nur dann weiterhin Geld von der Schweiz erhalten, wenn die EU den Banken trotz des kundenfeindlichen FIDLEGs Zugang zum EU-Markt gewährt.

Die Schweizer Banken brauchen die Anerkennung der EU, wonach die Schweizer Gesetzgebung gleichwertig zur EU-Richtlinie sein soll. Gleichzeitig helfen sie dabei, das entsprechende Gesetz auszuhöhlen. Der Bundesrat soll das Ganze ausbaden und kann dann den Sündenbock spielen.