Mit der Neutralität den Gripen vermarkten

Die Neutralität muss für vieles herhalten. Sie ist in der realen Welt ein flexibles aussen- und sicherheitspolitisches Instrument, allerdings seit Ende des Kalten Krieges mit abnehmender praktischer Bedeutung. Ideologisch dagegen ist sie eine in die Jahre gekommene heilige Kuh und ein Kampfbegriff für völlig unterschiedliche politische Ziele. Dabei ist die Neutralität in allen politischen Lagern und in der Bevölkerung tief verankert. Doch eben: Traditionalisten und Isolationisten einerseits und Befürworter einer aussenpolitischen Öffnung anderseits streiten sich über die Deutungshoheit.

Völlig unterschiedliche Konzepte

Rechtsnational-konservative Kreise warnen bei jeder Gelegenheit vor einer Aushöhlung der Neutralität. Sie verstehen darunter primär aussenpolitische Enthaltsamkeit und möglichst grosse Distanz zu allem, was ausserhalb der helvetischen Staatsgrenzen so alles geschieht. Neutralität ist für sie die historisch bewährte Überlebensstrategie des bedrohten Kleinstaates. Die offizielle Schweizer Aussenpolitik vertritt dagegen eine aktive Auffassung von Neutralität. Gemäss diesem Konzept heisst Neutralität auch, mit den Mitteln des Völkerrechts, der zivilen Friedensförderung und der Menschenrechte zur Prävention und zur Beilegung von Konflikten beizutragen. Mit anderen Worten: Hinter dem Begriff Neutralität verstecken sich völlig unterschiedliche Konzepte.

Der Bundesrat eröffnet Neutralitätsdebatte

Exemplarisch zeigt das einmal mehr die Debatte um die Beschaffung des Kampfflugzeugs Gripen. Den Anstoss dazu gegeben hat der Bundesrat mit seiner Gripen-Botschaft vom 14. Dezember 2012: «Generell gilt, dass alle Staaten Europas ihre Souveränitätsverpflichtung selber oder mit Unterstützung anderer Staaten wahrnehmen. Ein ‚Outsourcing‘ dieser Aufgabe an einen anderen Staat findet höchstens dort statt, wo ein Land keine Luftwaffe hat und zudem der Nato angehört. Für die Schweiz ist dieser Weg ausgeschlossen; er würde erfordern, die Neutralität in ihrer bisherigen Ausprägung aufzugeben.» Weiter heisst es in der Botschaft, dass durch die Anschaffung «die sich aus dem völkerrechtlichen Status der dauernden Neutralität ergebende Pflicht zur Aufrechterhaltung einer gewissen militärischen Verteidigungskompetenz, inklusive der Kontrolle des Luftraums», gestärkt würde.

Der Ständerat nimmt den Ball auf

Im Ständerat wurde der bundesrätliche Ball dankbar aufgenommen. Der Schwyzer SVP-Ständerat Alex Kuprecht eröffnete den neutralitätspolitischen Argumentationsreigen in der Debatte vom 5. März 2013: «Auch wenn die Luftverteidigung zum heutigen Zeitpunkt nicht im Vordergrund steht, übernimmt die Luftwaffe eine zentrale Rolle bei der Überwachung und bei der luftpolizeilichen Durchsetzung der neutralen Souveränität.» Unterstützt wurde Kuprecht durch den Urner CVP-Vertreter Isidor Baumann: «Ich glaube, die Schweiz als neutrales Land kann, soll und muss diese Aufgabe selbstverständlich eigenständig wahrnehmen.»

Der Freiburger Ständerat und CVP-Fraktionschef Urs Schwaller blies ins gleiche Horn, ging aber gedanklich bereits einen Schritt weiter: «Die Schaffung von Sicherheit im Luftraum der neutralen Schweiz kann nicht einfach ausgelagert werden. Ich bin überzeugt, dass man das dem Stimmbürger und der Stimmbürgerin im Abstimmungskampf erklären kann.» Im Klartext: Der Gripen soll dem Volk als neutralitätspolitisches Erfordernis verkauft werden.

Luftraumüberwachung nicht vorgeschrieben

Das sieht die aussenpolitische Denkfabrik «foraus» (Forum Aussenpolitik) anders: «Die Beschaffung des Gripen kann nicht aus Neutralitätsargumenten abgeleitet werden», schreiben die Autoren Alexander Spring und Gian-Luca Stössel in ihrem Diskussionspapier (Link siehe unten). Sie argumentieren sowohl neutralitätsrechtlich wie auch neutralitätspolitisch. Der neutrale Staat muss sich nicht nur passiv aus einem Konflikt heraushalten; Neutralität hat auch ein aktives Element, nämlich die Pflicht, Neutralitätsverletzungen durch die Konfliktparteien zu unterbinden. Die zentrale Frage dabei: Welche Mittel sind dazu erforderlich?

Die Luftraumüberwachung wird vom so genannten gewöhnlichen Neutralitätsrecht, das bei einem bewaffneten Konflikt zur Anwendung kommt, «nicht vorgeschrieben», heisst es in der Studie. Das Neutralitätsrecht verlange «bei der Nichtduldung von Luftraumverletzungen nur den Einsatz der unter den gegebenen Umständen verfügbaren Mittel». Gemeint ist damit der Einsatz aller Mittel, die im Falle einer Neutralitätsverletzung bereits vorhanden sind. Der neutrale Staat muss also glaubhaft kundtun, dass er Neutralitätsverletzungen nicht duldet; aber es ist nirgends festgelegt, welcher Art diese Mittel sein müssen. Es sind also «nicht zwingend nur militärische Massnahmen. Diplomatische Mittel können die Anforderungen der Nichtduldung auch erfüllen.»

Eine teure Illusion

Die Autoren sprechen auch einen praktischen Aspekt an. Im Gegensatz zu Neutralitätsverletzungen auf dem Boden, die leicht feststellbar seien, stelle der Luftraum einen Spezialfall dar. Wenn Überschall-Kampfjets oder Tarnkappenbomber die kleine Schweiz überfliegen, sind diese innert weniger Minuten wieder verschwunden oder gar nicht zu lokalisieren. Deshalb sei die Präventivwirkung der Unterbindung von Neutralitätsverletzungen selbst bei weitreichender Luftraumüberwachung minimal. Es ist also eine teure Illusion zu glauben, man erkaufe sich mit einer kostspieligen Aufrüstung in der Luft gewissermassen mehr Neutralität.

Absurd: Schweiz dürfte nicht abrüsten

Auch auf das so genannte permanente Neutralitätsrecht können sich die Gripen-Förderer nicht berufen. Das permanente Neutralitätsrecht verlangt vom neutralen Staat, dass er sich in Friedenszeiten nicht in eine Lage versetzt, die ihm die Einhaltung des gewöhnlichen Neutralitätsrechts in einem zukünftigen Krieg verunmöglicht. Er darf also beispielweise keinem Militärbündnis wie der Nato beitreten. «Dagegen besteht keine rechtliche Vorwirkung zur Aufrechterhaltung einer gewissen Verteidigungskapazität, obwohl die Gripenbotschaft genau auf eine solche verweist.» Gäbe es eine solche Pflicht, so führte das gemäss den foraus-Autoren «zur eigenartigen Situation, dass sich ein permanent Neutraler als einziger Staat nicht vollständig abrüsten darf.»

Überholtes Bedrohungsbild

Bleibt neben der neutralitätsrechtlichen noch die neutralitätspolitische Seite. Unter Neutralitätspolitik versteht man jene Massnahmen, die ein Staat aus eigener Initiative und über das rein rechtlich Geforderte hinaus unternimmt, um glaubhaft zu machen, dass er keine der tatsächlichen oder möglichen Konfliktparteien unterstützt. Noch bis zum Ende des Kalten Kriegs sei eine eigenständige Landesverteidigung Voraussetzung für eine glaubwürdige Neutralitätspolitik notwendig gewesen, halten die foraus-Autoren fest. Nur dadurch konnte die Schweiz der Sowjetunion klarmachen, dass sie sich im Falle eines heissen Krieges zwischen Ost und West nicht faktisch als Teil des westlichen Verteidigungsbündnisses verhalten würde.

Da diese Konstellation seit 20 Jahren nicht mehr besteht, kann die Gripenbeschaffung auch nicht als politische Massnahme zur Stärkung der Glaubwürdigkeit der schweizerischen Neutralität herangezogen werden. «Das internationale Umfeld verlangt von der Schweiz seit dem Ende des Kalten Krieges nicht mehr eine volle Kapazität zur Luftraumüberwachung zur Stärkung der Glaubwürdigkeit des neutralen Status», heisst es in der Studie. Die auf die militärische Landesverteidigung fokussierte Neutralitätspolitik orientiere sich «an einem überholten Bedrohungsbild».

Neutralität als Vermarktungsstrategie

Es ist in der Tat auffallend, dass im Bundesrat offensichtlich völlig unterschiedliche Neutralitätskonzepte verfolgt werden. Wie bereits eingangs erwähnt, verfolgt insbesondere das Departement für auswärtige Angelegenheiten eine aktive Neutralitätspolitik, unter anderem im Bereich Konfliktprävention und -beilegung. Damit betreibt das EDA eine auf internationale Stabilität ausgerichtete Politik, welche die Glaubwürdigkeit einer zeitgemässen schweizerischen Neutralität stärkt. Das Verteidigungsdepartement dagegen hängt nach wie vor an einem sehr traditionellen Konzept von Neutralität.

De Neutralität hat aus historischen Gründen im nationalen Selbstverständnis einen hohen Stellenwert. Es wird deshalb immer Debatten über die konkrete Ausgestaltung dieser Maxime der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik geben. Der Schweiz ist es auch immer wieder gelungen, ihre Neutralität im Sinne einer wohlverstandenen Interessenpolitik den internationalen Gegebenheiten anzupassen. Das ist gut so. Weniger gut ist, wenn die Neutralität als starres Korsett verstanden und als reine Vermarktungsstrategie für das heimische Publikum zur Durchsetzung sicherheitspolitischer Entscheide missbraucht wird. Genau das bahnt sich jetzt bei der Gripen-Debatte an.