Aus Ja zu Kosovo folgt Ja zu Palästina

Die Frage der Anerkennung Palästinas ist ein heisses Eisen. Leicht kann man sich daran die Finger verbrennen. Wohl deshalb hüllt sich der Bundesrat in Schweigen, und die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat finden, die Schweiz müsse dazu vorläufig gar keine Meinung haben. Doch spätestens am 20. September, wenn die Uno-Generalversammlung über eine allfällige Aufnahme Palästinas in die Vereinten Nationen debattieren wird, muss die Schweiz wohl in irgendeiner Form Stellung beziehen müssen.

Offensives Schweizer Vorgehen

Vor drei Jahren, als sich Kosovo von Serbien loslöste, ging Bern die Sache sehr offensiv an. Keine zehn Tage nach der Unabhängigkeitserklärung vom 17. Februar 2008 erfolgte die völkerrechtliche Anerkennung der Republik Kosovo durch die Schweiz. Nun sind die beiden Fälle ohne Zweifel von sehr unterschiedlichem Kaliber. Aber der Bundesrat legte bisher Wert auf die Feststellung, «dass die Schweiz stets eine geradlinige, konsequente Anerkennungspraxis gepflegt hat». Geradlinig und konsequent wäre es wohl nicht, im Fall Kosovos ein forsches Tempo vorzulegen, im Fall Palästinas jedoch zu zögern und zu zaudern – oder sich gar hinter einem Nicht-Entscheid zu verstecken.

Das gouvernementale Selbstlob über die «geradlinige und konsequente Anerkennungspraxis» ist der Antwort des Bundesrates auf eine Interpellation von Jean-Pierre Graber vom 3. März 2008 zu entnehmen. Der Berner SVP-Nationalrat stellt darin unter dem Titel «Problematische Anerkennung von Kosovo» einige kritische Fragen. Die aufmerksame Lektüre der Antwort des Bundesrates liefert das (fast) perfekte Argumentarium für die Anerkennung eines unabhängigen Staates Palästina.

Die drei Anerkennungskriterien

Punkt 1: «Für die Schweiz setzt eine Anerkennung voraus, dass das betreffende Gebiet über die Merkmale eines Staates im Sinne des Völkerrechts verfügt, d.h. über ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und eine Staatsgewalt. Das trifft für Kosovo zu.»

Und für Palästina? Auch Palästina verfügt über ein Staatsgebiet und ein Staatsvolk. Umstritten ist höchstens die Staatsgewalt. Einerseits kontrolliert die Palästinensische Autonomiebehörde wegen des Konflikts zwischen Hamas und Fatah nicht das ganze Gebiet; der Gazastreifen befindet sich faktisch unter der Herrschaft der Hamas. Anderseits wird ein Teil des Westjordanlandes nach wie vor durch die israelische Armee besetzt. Gleichzeitig wird der Autonomiebehörde von verschiedenen Seiten (etwa von der Uno, der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds) attestiert, dass sie in den letzten Jahren mit einigem Erfolg rechtsstaatlich funktionierende und effiziente Institutionen zur Ausübung der Staatsgewalt aufgebaut habe.

Grosszügig gegenüber Kosovo

Mit anderen Worten: Es ist eine rein politische Entscheidung, wo man die Gewichte setzt. Im Fall von Kosovo hat die Schweiz beim Kriterium Staatsgewalt eine sehr grosszügige Interpretation angewandt. Effektive staatliche Strukturen und Institutionen waren zum Zeitpunkt der Unabhängigkeitserklärung nur sehr rudimentär entwickelt – und sie sind bis heute schwach geblieben. Kosovo ist eine Art internationales Protektorat: Die Sicherheit wird durch die KFOR-Friedenstruppe unter Nato-Führung garantiert, das Land ist von ausländischer Hilfe abhängig, leidet unter Korruption und politischer Instabilität. Ein Bericht der Parlamentarischen Versammlung des Europarates, verfasst von Ständerat Dick Marty, wirft Ministerpräsident Hashim Thaci gar vor, in kriminelle Machenschaften wie den illegalen Organhandel verwickelt gewesen zu sein.

Wenn die Schweiz ihre bisherige Praxis fortsetzen möchte und gegenüber Palästina ähnlich grosszügige Massstäbe anlegt wie gegenüber Kosovo, spräche viel dafür, Palästina völkerrechtlich als Staat zu betrachten.

Palästina ist breit anerkannt

Punkt 2: «Das Selbstbestimmungsrecht der Völker bildet eines der grundlegenden Prinzipien des Völkerrechtes. Ein Volk kann sich auf dieses Recht berufen, ohne dass dazu vorweg die Anerkennung eines bestimmten Status durch die Uno oder eine andere internationale Organisation erforderlich wäre.»

Der Bundesrat hält die Fahne des Selbstbestimmungsrechts der Völker im Fall Kosovos sehr hoch. Es gibt keinen Grund, dies für Palästina nicht auch zu tun. Die Schweiz müsste also nicht einmal einen wie auch immer gearteten Entscheid der Vereinten Nationen abwarten, um Palästina als Staat anzuerkennen. Rund 120 von 193 Uno-Mitgliedstaaten haben das bisher getan, darunter die Mehrheit der afrikanischen, asiatischen und lateinamerikanischen Staaten. Die Unabhängigkeit Kosovos haben dagegen bis heute erst 81 Staaten anerkannt.

Schweiz schielt auf EU und USA

Punkt 3: «Im Falle einer Unabhängigkeitserklärung eines neuen Staates handelt die Schweiz ausserdem gewöhnlich im Einklang mit gleichgesinnten Staaten, die repräsentativ für die internationale Gemeinschaft sind.» Das ist ein spannender Satz: Erstens könnte dieses Schielen auf andere Staaten in Konflikt mit dem bundesrätlichen Credo einer souveränen, eigenständigen und «geradlinigen, konsequenten Anerkennungspraxis» geraten. Und zweitens stellt sich die interessante Frage, ob «gleichgesinnte Staaten» denn automatisch «repräsentativ für die internationale Gemeinschaft» sind. «Dazu gehören in der Regel die Mitgliedstaaten der EU und der Efta, gegebenenfalls die USA und die wichtigsten Staaten der entsprechenden Region», schreibt der Bundesrat in seiner Interpellationsantwort. Eine bemerkenswert einseitige, westlich orientierte Optik für einen neutralen Staat.

«foraus»-Studie spricht Klartext

Punkt 3 könnte der Schweiz als argumentatives Schlupfloch für eine Nichtanerkennung Palästinas dienen. Doch wäre dies eine schwache Leistung. Denn: «Die kohärente Anwendung der Praxis in Sachen Staatenanerkennung würde die Unterstützung des palästinensischen Vorstosses erfordern. Aus völkerrechtlicher Sicht ist zwar umstritten, ob Palästina die Kriterien für eine Aufnahme erfüllt. Folgt das EDA im Fall Palästinas jedoch derselben rechtlichen Auslegung wie im Fall des Kosovo, kann Palästina aus völkerrechtlicher Sicht als Staat qualifiziert werden.» Dies steht in einer von Infosperber am 18. August 2011 bereits vorgestellten Studie des unabhängigen Think-Tanks «foraus» (Forum Aussenpolitik) (Links siehe unten).

Veränderte Anerkennungspraxis

Die «foraus»-Studie macht zudem darauf aufmerksam, dass sich die internationale Anerkennungspraxis seit dem Fall Kosovo stark gewandelt habe: «Betrachtet man die internationale Praxis der Staatenanerkennung so ist erkennbar, dass die Staatsgewalt von Drittstaaten jeweils zurückhaltend restriktiv ausgelegt wurde. Denn eine verfrühte Anerkennung bedeutet eine Verletzung der Souveränität des Mutterstaates und verstösst gegen das völkerrechtlich statuierte Interventionsverbot. Letzteres besagt, dass sich kein Staat in die internen Angelegenheiten eines anderen Staates einmischen darf.

Die Loslösung der Region Kosovo vom Mutterstaat Serbien und die internationalen Reaktionen auf dessen Unabhängigkeitserklärung lassen jedoch eine Zäsur in dieser traditionellen Anerkennungspraxis erkennen. Im Fall Kosovo wurde die Frage der Staatsgewalt von vielen Staaten grosszügig beurteilt, denn viele der tatsächlichen Staatsfunktionen wurden zum Zeitpunkt der Unabhängigkeitserklärung noch nicht von kosovarischen Behörden erfüllt, sondern von einer international abgestützten Verwaltung. Zudem war die Handlungsfähigkeit der kosovarischen Regierung im serbischen Norden des Staates wesentlich eingeschränkt.

Diesem Beispiel folgend kann die Gründung eines neuen Staates auch als Teil eines internationalen Friedens- und Sicherheitsmanagements betrachtet werden. Dies bedeutet, dass die Gründung und Anerkennung eines neuen Staates dem internationalen Frieden dient und dessen Interesse gegenüber demjenigen des Mutterstaates überwiegt.»