Rudolf Strahm: Zehn Vorschläge zur Einwanderung

Jetzt verlangt das Parlament Massnahmen vom Bundesrat. Was kann er tun? Die Personenfreizügigkeit mit der EU zu künden, ist keine Option. Aber es gibt andere Wege, wie man die Situation in den Griff bekommen kann.

Ball dem Bundesrat zugeschoben

Das Parlament hat den Bundesrat mit einem schwierigen Auftrag zur Zuwanderung in Zugzwang versetzt. In beiden Räten ist eine Motion des SVP-Ständerats Christoffel Brändli angenommen worden mit dem Wortlaut: «Der Bundesrat wird beauftragt, Massnahmen vorzuschlagen, die geeignet sind, die Zuwanderung der letzten Jahre in geordnete Bahnen zu lenken.» Der Bundesrat war gegen diesen Auftrag. Doch nun muss er ihn umsetzen. Wie soll das geschehen?
Weder der Motionär noch die vielen Votanten im Parlament haben erläutert, welche «Massnahmen» zur Lenkung der Zuwanderung «in geordneten Bahnen» sie meinen. Wahrscheinlich wissen sie es selber nicht.
Dieser Auftrag des Parlaments ist ein typischer Ventilentscheid. Die Parlamentarier haben den Überdruck weitergegeben, den sie im Volk verspüren. Denn eine Zuwanderung von 134 000 ausländischen Personen im Jahr 2010 und von 132 000 im Vorjahr bringt politischen Druck, den breite Kreise spüren, Wohnungssuchende, Arbeitnehmende, Mittelschichten, bürgerliche wie links-grüne Wähler.

Personenfreizügigkeitsabkommen ist tabu

Die Migrationsfrage wird in den nationalen Wahlen bestimmend sein. Da nützt es wenig, die Besorgnisse der Bürgerinnen und Bürger als «Phantom-Debatte» abzutun.
Die Regierung muss nun Taten präsentieren. Eine Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens von 1999 mit der EU fällt für sie wohl ausser Betracht, weil damit gleichzeitig sechs weitere Abkommen und unzählige Zusatzprotokolle automatisch aufgehoben würden: Die bilateralen Abkommen zu Luftverkehr, Landverkehr, Forschung, Landwirtschaft, Submissionswesen und technischen Handelshemmnissen. Die EU hatte damals als Riegel gegen das «Rosinenpicken» der Schweiz dieses Kündigungs-Junktim durchgesetzt.
Gesucht ist ein Inlandkonzept für eine Einwanderungspolitik, die sich einerseits mit dem EU-Freizügigkeitsrecht verträgt und gleichzeitig die Einwanderung und deren Folgewirkungen steuert. Und ich würde beifügen: Es braucht ein Konzept mit konsequenten, aber humanitär verträglichen Regeln im Inland – pragmatisch, unideologisch, wirkungsorientiert. Eine eindimensionale Lösung gibt es nicht. Ich nenne hier zehn Massnahmen. Nicht alle sind spektakulär, aber in ihrer Gesamtheit können sie das Vertrauen wieder herstellen.

1. Mehr Transparenz in Bezug auf die Migrationswirkungen

Das arbeitsmarktliche Observatorium zur Personenfreizügigkeit ist schon verbessert worden. Es zitiert die Wanderungszahlen, aber es blendet die Folgewirkungen der Zuwanderung aus. Zum Beispiel will man den Verdrängungseffekt durch die Zuwanderung schon gar nicht wissen: Im Gastgewerbe und in der Hotellerie sind seit 2004 Zehntausende von besser qualifizierten, sprachlich geeigneteren Gastrofachleuten aus Deutschland und Österreich rekrutiert worden, was die Qualität und Produktivität der Branche verbesserte. Aber gleichzeitig sind Zehntausende weniger qualifizierte Beschäftigte aus dem Balkan und aus Portugal aus dem Gastrobereich verdrängt worden. Wo sind nun diese Leute? Ein grosser Teil ist ins Sozialsystem abgedrängt worden.
Tatsache ist, dass die Sockelarbeitslosigkeit – die verbleibende Arbeitslosigkeit in der Hochkonjunktur – mit der Immigration von Konjunkturzyklus zu Zyklus steigt. Tatsache ist, dass rund 60 Prozent der Sozialhilfeempfänger Ausländer oder Eingebürgerte mit Migrationshintergrund sind. Offiziell spricht man immer nur von der Zuwanderung Hochqualifizierter, aber nie von den Verdrängungseffekten ins Sozialsystem.

2. Konsequente Praxis im Aufenthaltsrecht

Nach dem Binnenmarktrecht gilt die Personenfreizügigkeit nur für EU/EWR-Bürger und -Bürgerinnen mit «Arbeitnehmereigenschaft» und ihre Familien. Ausnahmen gibt es für Studierende und wohlhabende Rentner.
Nach EU-Recht wäre es möglich, Ausländern mit befristetem Aufenthaltsrecht nach sechs Monaten Aufenthalt ohne Arbeit in der Schweiz die Aufenthaltsbewilligung zu entziehen respektive zu befristen. Und Personen, die mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag eingereist sind, kann rechtlich der weitere Aufenthalt entzogen werden, wenn sie die letzten zwölf Monate des fünfjährigen Aufenthalts keine Arbeit hatten.
Diese strenge Bindung an den Arbeitsaufenthalt ist längst unterlaufen worden. Viele Erwerbslose mit Aufenthalterausweis melden sich heute bei den Sozialämtern, auch wenn sie nur kürzere Zeit hier weilen. Eine freiwillige Rückkehr ins Herkunftsland ist angesichts des enormen Niveauunterschieds der Sozialleistungen unattraktiv. Es braucht eine klarere Trennung zwischen arbeitsmarktlicher Zuwanderung und freier Zuwanderung ins Sozialsystem.

3. Zusammenarbeit unter den Sozialämtern

Im Rahmen meines Unterrichts in Masterlehrgängen für Berufsberater und-beraterinnen an den Universitäten Bern und Freiburg lasse ich die Postgraduate-Studierenden, die alle schon in einer Sozialstelle berufstätig sind, ihre Praxiserfahrungen zur Zusammenarbeit unter den Sozialämtern beschreiben. Diese interinstitutionelle Zusammenarbeit funktioniert schlecht!
Die eine Hand weiss nicht, was die andere tut: Die Migrationsämter wissen nicht, welche Personen längere Zeit arbeitslos waren und das Aufenthaltsrecht verwirkt hätten. Manche Sozialhilfestellen finanzieren freimütig arbeitslose Ausländer und Ausländerinnen selbst dann, wenn sich diese nur einige Monate in der Schweiz aufgehalten haben. Bisher hat sich das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) dagegen gesperrt, den Migrations- und Sozialämtern automatisch Daten zur Verfügung zu stellen. Eine entsprechende Gesetzesänderung ist zur Zeit blockiert.
Die interinstitutionelle Zusammenarbeit zwischen regionalen Arbeitsvermittlungszentren, IV-Stellen, Berufsberatung, Migrationsämtern und Sozialhilfe ist eine Führungsaufgabe der Regierungen auf Bundes- und den Kantonsebene. Einem dieser Ämter muss die Führungsfunktion zugesprochen werden. Noch besser wäre eine örtliche Zusammenlegung der Ämter unter dem gleichen Dach.

4. Aufstockung der Migrationsämter

Die Migrationsämter sind heute gar nicht in der Lage, den Aufenthaltsstatus lückenlos zu überprüfen. Die Kontrolle von Aufenthaltsbedingungen von jährlich über 130 000 Neuzuzügern und darüber hinaus von einer wachsenden Zahl Asylpersonen erfordert mehr Personal. In den Jahren 2005 bis 2007 sind die Ausländerbehörden personell und strukturell massiv reduziert worden. Die Empfehlung und Beitragskürzung kam vom damaligen Justizminister, Bundesrat Christoph Blocher, der das Herunterfahren der Ämter aus wahltaktischen Gründen forcierte und als Erfolgsausweis darstellte. Jetzt müssten die Migrationsämter dringend wieder aufgestockt werden.

5. Empfangsgespräch und Vereinbarungen

Wer in die Schweiz einreist, soll offiziell begrüsst werden. Und soll gleichzeitig mit der Aushändigung des Aufenthalter-Ausweises offiziell Kenntnis über Rechte, Pflichten, Spracherwerb und Beratungsstellen, zum Beispiel über die Berufsberatung für Jugendliche, erhalten.
Der Abschluss einer Integrationsvereinbarung zwischen der Zuwandererfamilie und dem Migrationsamt über Anstrengungen zur Integration wie etwa das Erlernen der Sprache wäre schon im Ausländergesetz vorgesehen. Nur ist sie freiwillig. Seit 2008 sind nur etwa hundert Integrationsvereinbarungen abgeschlossen worden; in der Romandie keine einzige. Das Prinzip «Fördern und Fordern» muss in der Integrationsgesetzgebung verankert werden.

6. Spracherwerb als Integrationsbedingung

Bisher war der Spracherwerb für Zuzüger völlig freiwillig. Es gibt Italienerinnen, Portugiesinnen, Bosnierinnen, die sich seit zwei, drei Jahrzehnten in der Schweiz aufhalten und die hiesige Sprache dennoch nicht beherrschen. Von den immigrierten Personen aus Portugal haben 55 Prozent nur gerade einen Volksschulabschluss ohne jede nachobligatorische Ausbildung. Bei den Spaniern sind es 32 Prozent.
Es ist irreführend, im Rahmen der Freizügigkeit immer nur von den hochqualifizierten Zuwanderern zu sprechen und diese Parallelimmigration von bildungsfernen Schichten auszublenden.
Spracherwerb ist die Vorbedingung für die arbeitsmarktliche Integration und für eine Berufsausbildung. Wer keine Berufsausbildung hat, unterliegt statistisch einem dreimal grösseren Risiko, arbeitslos zu werden oder langzeitarbeitslos zu bleiben als eine Person mit Berufsabschluss.
Wer in Zukunft in die Schweiz einreist und hier verbleiben will, muss sich innert einer bestimmten Frist über den Spracherwerb und über Kurse zur Vermittlung von Grundkompetenzen ausweisen, zum Beispiel von Alltagsmathematik, Alltagsinformatik und zivilrechtlichem Grundwissen. Das muss lückenlos auch für den Familiennachzug gelten. Denn im letzten Jahr sind rund 43 600 Personen über den Familiennachzug zugezogen, allein 21 600 aus Drittstaaten wie Ex-Jugoslawien und 22 000 aus EU-Staaten wie Portugal und Spanien.

7. Gleichwertigkeit und Anerkennung von Diplomen

Unterschiedliche Bildungssysteme führen zu Diplomabschlüssen, die nicht vergleichbar und nicht migrationsverträglich sind.
In der Schweiz haben wir eine gymnasiale Maturitätsquote von 18 Prozent, in Deutschland beträgt die Abiturquote 41 Prozent, in Frankreich die Baccalauréat-Quote 52 Prozent und in Italien gar 77 Prozent.
Der Ausbildungsweg läuft in der Schweiz grossmehrheitlich über die Berufslehre zur höhern Berufsbildung oder Fachhochschule. Diese Bildungswege sind das Rückgrat der schweizerischen Wirtschaft. Wir stellen nun einen gewissen Verdrängungseffekt bei den Mittelschichten fest: Gut qualifizierte, spezialisierte Schweizer Fachpersonen mit Höherer Fachschule oder höheren eidgenössischen Berufsprüfungen werden in Grossfirmen mit ausländischen Managern, die das schweizerische Berufsbildungssystem nicht kennen, durch junge ausländische Universitätsabgänger konkurrenziert oder bei der Beförderung verdrängt. Dies einzig deshalb, weil die Schweizer Diplome nicht als gleichwertig mit den universitären Diplomen der Akademiker-Massenproduktion in Deutschland gelten. Man sollte die Bitterkeit bei unzähligen Mittelschicht-Angehörigen in der Schweiz nicht unterschätzen, die sich durch diese Chancenungleicheit mit der Personenfreizügigkeit auftut.
Deshalb muss beispielsweise das schweizerische Diplom der Höheren Fachschulen neben der deutschsprachigen Bezeichnung auch den Titel des «Professional Bachelor» erhalten. Die Angleichung der Titeläquivalenz als flankierende Massnahme ist von den Protagonisten der Personenfreizügigkeit ignoriert worden.

8. Anrufung der Ventilklausel

Wenn die Zuwanderung aus der EU mehr als 10 Prozent gegenüber dem Durchschnitt der drei Vorjahre ansteigt, besteht EU-rechtlich die Möglichkeit, mit einer Ventilklausel eine Zuwanderungsbegrenzung einzuführen. Doch obschon die Zuwanderung aus den alten EU-Ländern seit 2007 massiv hochgeschnellt war, hat es der Bundesrat vor zwei Jahren verpasst, die Ventilklausel gegenüber den bisherigen EU-Ländern anzuwenden. Mit einem Vier-zu-drei-Entscheid wurden im Mai 2009 die entsprechenden Anträge der Bundesrätinnen Widmer-Schlumpf und Leuthard abgelehnt. Sowohl die Arbeitgeberseite wie auch der Gewerkschaftsbund hatten zuvor den Verzicht auf die Anrufung der Ventilklausel befürwortet.
Nun ergibt sich nächstes Jahr die Gelegenheit, die Ventilklausel gegenüber der Zuwanderung aus den EU-Oststaaten anzurufen. Dieses psychologisch wichtige Signal wäre EU-kompatibel. Die vollständige Freizügigkeit gegenüber Rumänien und Bulgarien ist überdies – ebenfalls EU-kompatibel – bis 2016 verschiebbar. Der Bundesrat muss demnächst darüber befinden.

9. Flächendeckendes Mindestlohnkonzept

Mit den flankierenden Massnahmen von 1999 bestehen heute schon Möglichkeiten zur Kontrolle der Löhne. Der schweizerische Gesetzgeber hatte die Absicht, gleichzeitig mit der Freizügigkeit das Prinzip zu verankern: Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit am gleichen Ort (das sogenannte «Vor-Orts-Prinzip»).
Bei Branchen mit Gesamtarbeitsverträgen wird das Prinzip mittels Inspektoren und Lohnkontrollen etwa in Baustellen, Gastrobetrieben, Detailhandel, grossen Reinigungsfirmen weitgehend durchgesetzt. Prekär und teils beschämend ist die Kontrolle bei Landwirtschaftsbetrieben, Gemüseproduzenten und in der Hauswirtschaft. Ebenso löchrig ist die Durchsetzung bei ausländischen Firmen, die in der Schweiz temporär Aufträge ausführen und die Scheinselbständige mit prekären Löhnen beschäftigen.
Es braucht ein flächendeckendes System von Mindestlöhnen überall dort, wo nicht Gesamtarbeitsverträge wirksam sind. Bei liberalen Ökonomen sind gesetzliche Mindestlöhne aus dogmatischen Glaubensgründen verpönt. Doch es gibt im Rahmen der Personenfreizügigkeit keine andere Möglichkeit, um die Zuwanderung unqualifizierter Personen und den Familiennachzug bildungsferner Schichten zu steuern.
Die Rekrutierung unqualifizierter Billigarbeiter aus Osteuropa und Portugal stellt eine Subventionierung von ohnehin strukturschwachen Branchen mit tiefer Produktivität dar. Und im Endeffekt ist es eine Einwanderung ins Sozialsystem. Deshalb dient die Mindestlohninitiative der Arbeitnehmerseite der strukturellen Stärkung der schweizerischen Wirtschaft. Alternativen dazu haben auch die Marktgläubigen nicht.

10. Sachplan Wohnen und Raumplanungsmassnahmen

Die massive demografische Entwicklung manifestiert sich hautnah und existenziell am stärksten im Wohnungsmarkt. Ohne Beachtung der Wohnungspreisentwicklung und der Bereitstellung von preisgünstigem Wohnraum für Familien und Mittelschichten werden sich die «Zugerisierung» oder «Seefeldisierung» von Siedlungsräumen auch wahlpolitisch auswirken.
Gefragt ist die Erstellung eines Sachplans Wohnen. Der Bund muss die gesetzliche Grundlage schaffen. Die Kantone sind dann gefordert und frei, entsprechende Wohnbauzonen auszuscheiden und zu reservieren, verbunden vielleicht mit Erschliessungspflichten, Massnahmen gegen die Baulandhortung und zugunsten des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Diese wirken nicht kurzfristig, aber deren Vernachlässigung oder Verschiebung wird sich rächen.

Problemverdrängung fördert Ausländerfeindlichkeit
Es werden weitere Herausforderungen für den Bund hinzukommen. Die EU drängt die Schweiz zur Übernahme der Unionsbürgerschaft, was bedeutet, dass der Daueraufenthalt vom Arbeitnehmerstatus entkoppelt und die Nutzniessung des Sozialsystems ausgedehnt würden. Der Europäische Gerichtshof wiederum will auf Druck der Oststaaten das Prinzip «Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit am gleichen Ort» aushebeln, was das hiesige Gewerbe ruinieren würde. Der Bundesrat wird sich nächstes Jahr spätestens zu diesen EU-Forderungen positionieren müssen.
Die Ausländerpolitik ist der schwierigste aller Regierungsbereiche. Der Bundesrat, die zuständige Departementsvorsteherin und das Bundesamt für Migration, können tun, was sie wollen, sie werden nie auf ungeteilte Zustimmung stossen. Doch die Verdrängung der Probleme, die Verhöhnung echter Besorgnisse als blosse «Phantom-Debatte» hilft nur jenen, die seit Jahren in der Ausländerfrage polarisieren und die schwierige Migrationsproblematik für sich bewirtschaften.

(Dieser Beitrag wurde erstmals am 1.5.2011 in der NZZ am Sonntag publiziert.)