Bund will Kompetenz für Pistenverlängerungen

(Red. Noch meint der Kanton Zürich, er werde für die beiden geplanten Pistenverlängerungen in Kloten und für das neue Betriebsreglement der Aufsichtsbehörde Bazl [Bundesamt für Zivilluftfahrt] ein Vetorecht haben. Doch der Bund will dieses Vetorecht auf raffinierte Art abschaffen.
Dieser gut recherchierte Beitrag stammt von einem Vertreter eines Schutzverbandes von Flugplatzanwohnern. Er wirft dem Bazl vor, zu wenig Distanz zur Fluglobby zu haben. Die vollständige Stellungnahme des Bazl finden Sie am Schluss des Beitrags.)

Überregulierung, arrogante Inspektoren, überrissene Gebühren und Anderes mehr: Das warf die zivile Fluglobby dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) in den letzten Jahren vor. Die harsche Kritik zeigt offensichtlich Wirkung: Bei der laufenden Teilrevision II des Luftfahrtgesetzes macht das Bazl vor der Aviatik-Branche einen Kniefall. Alles spielt sich hinter den Kulissen ab.

Eine «Teilrevision» des Luftfahrtgesetzes klingt harmloser als es tatsächlich ist. Denn die Revision ist beträchtlich, komplex und brisant.
Wohl deshalb wurde in Bern entschieden, die Revision in mehreren Etappen anzugehen. Das reduziert das Risiko eines Referendums und die Öffentlichkeit wird mit dem etappierten Vorgehen im Ungewissen gelassen, was das Resultat am Schluss der Etappen sein soll. Aus Insiderkreisen ist zu vernehmen, dass es mindestens drei Revisionsteile geben soll.

Revision I bereits unter Dach

Ein erstes Revisionspaket mit relativ problemlosen Änderungen hat das Parlament bereits verabschiedet. Die meisten Änderungen traten schon am 1. April 2011 in Kraft; die restlichen Änderungen aus dem ersten Revisionsteil treten zu einem späteren, jedoch noch nicht definierten Zeitpunkt in Kraft.

Unter anderem kann der Bund Ertragsausfälle von Skyguide für die Flugsicherung im grenznahen Ausland vorübergehend übernehmen. (Red. Seit 2011 zahlt der Bund der Skyguide jährlich 25 Millionen Franken für die Flugsicherung über Süddeutschland.) Weiter wurden neue Grundlagen für die Berechnung und Erhebung von Flughafengebühren umgesetzt.

Revision II mit selektiv Geladenen

Am 18. November 2011 nahm das Bazl die Revision II in Angriff. Es lud sämtliche massgebenden nationalen Aviatikkreise auf den 24. Januar 2012 zu einem »Workshop» nach Bern ein. Eingeladen waren auch die Konferenz der Kantonsregierungen, Vertretungen der Flughafenkantone der Landesflughäfen, Skyguide, Meteoschweiz und aus der Bundesverwaltung nur das Generalsekretariat VBS sowie die Luftwaffe. Damit schloss sich der Kreis der zivilen Luftfahrtbranche, die erfahrungsgemäss oft in einer Doppelrolle in der Luftwaffe vertreten ist.

Allein schon die gezielt selektive Zusammenstellung dieser Geladenen lässt aufhorchen. Die kritischen Stimmen – vorab der Schutzverbände der Flugplatz-Anwohner sowie der einschlägigen nationalen Umweltverbände, aber auch beispielsweise des Bundesamtes für Umwelt Bafu und des Bundesamtes für Raumentwicklung (Are) – waren offensichtlich schlicht unerwünscht und wurden mit System aussen vor gehalten. Unter der Regie der obersten Bazl-Direktion.

Vor-Vernehmlassung für die Lobby
Das Meeting in Bern sollte gemäss Einladung des Bazl dazu dienen, »erste Eindrücke zu vermitteln und Verständnisfragen zu klären». Im Anschluss an den »Workshop» bestehe dann während zwei Monaten Gelegenheit, Stellungnahmen einzureichen, somit bis 24. März 2012. Ein höchst seltsames Vorgehen im Gesetzgebungsprozess der Schweiz, der stets eine ordentliche, offizielle Vernehmlassung durch die Öffentlichkeit vorsieht und nicht auch noch eine Vorvernehmlassung und damit Privilegierung bestimmter Kreise.
Mit diesem ungewöhnlichen Vorgehen profitierte die Flug-Lobby vom Zeitvorsprung im Gesetzgebungsverfahren (rule setting) und konnte mit koordiniertem, geballtem Einfluss den Gesetzesvorschlag beeinflussen.

Die Teilnahme am Workshop war zu bestätigen unter gleichzeitiger Mitteilung der Namen der teilnehmenden Personen. Mit der Einladung wurden die Unterlagen zur Revision II sowie eine Traktandenliste auf rund vierzehn Tage vor dem Meeting in Aussicht gestellt.

Es ging nicht nur um «Eindrücke» und «Verständnisfragen»

Die mehrere Dutzend Seiten umfassende Dokumentation zum «Workshop» enthielt die Feststellung und Anordnung des Bazl, dass es sich bei den Vorschlägen um erste Überlegungen für mögliche Regulierungen handle und daher der Bericht im Kreis der zum Workshop Geladenen bleiben und nicht veröffentlicht werden soll.
Starker Tobak, wenn man berücksichtigt, dass den Teilnehmern teilweise das Wording von «pfannenfertigen» Artikeln und / oder von Anpassungen beziehungsweise Ergänzungen, inklusive die dazu gehörende Ausgangslage sowie Erläuterungen abgegeben wurden. Als ob andere Kreise nicht auch ein Interesse daran gehabt hätten, sich zeitgleich einbringen zu können.
Es ist davon auszugehen, dass das Bazl die eingegangen schriftlichen Stellungnahmen der Luftfahrtbranche zwischenzeitlich geprüft hat, eine Überarbeitung nach dem Gusto der Branche erfolgt ist und die Vorbereitung der abgestimmten Gesetzesvorlage stattfindet.

Bazl sah Geheimhaltung vor

Das gewählte, höchst bedenkliche Vorgehen, das nach Drehbuch hätte geheim gehalten werden sollen, ist eine Geringschätzung der Öffentlichkeit. Einer Öffentlichkeit, die voraussichtlich in der zweiten Hälfte 2012 zur offiziellen Vernehmlassung einer fein säuberlich abgestimmten Gesetzesvorlage eingeladen ist und deren Eingaben unter dem gegebenen Hintergrund zu einer Alibiübung zu verkommen drohen.
Geringschätzung aber auch gegenüber dem Bundesparlament als eigentlichem Gesetzgeber, dem dereinst faktisch nur noch die Rolle des Durchwinkens der Teilrevision II des Gesetzes bleibt.

Die Brisanz der Revision II
Bei der geheim vorbereiteten Revision II des Luftfahrtgesetzes ging es um nichts Geringeres als:
1) die Erhöhung der Bundeskompetenzen auf Landesflughäfen; 2) die Infrastruktur, den Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und die Aufsicht; 3) das Verfahren; 4) die Flugsicherung und 5) die übrigen Bestimmungen.
Brisant ist der Bereich Infrastruktur, weshalb wir uns im Folgenden darauf beschränken.

Flughafen-Kantone sollen weniger zu sagen haben

Die Luftfahrt ist laut Verfassung Bundessache. Die Kantone können zwar ihren Einfluss geltend machen, das letzte Wort liegt jedoch – grundsätzlich – beim Bund, und zwar bis hinunter auf das letzte Flugfeld und jeden Heliport.
Bei den Landesflughäfen ist Bern bezüglich seines Einflusses jedoch zur Erkenntnis gelangt, dass seine bisherigen Möglichkeiten zur Durchsetzung der Bundeskompetenzen durch folgende Elemente begrenzt sind:

• Unbequeme kantonale Gesetze, z.B. Flughafengesetz des Kantons Zürich
• Finanzielle Beteiligung der Kantone Basel, Genf und Zürich an ihren Flughäfen.

Gerade die kantonalen Gesetzgebungen, die den Regierungen und der Bevölkerung Ausgestaltungs- und demokratische Mitwirkungsrechte einräumen, sind es, die dem Bund bei seinen Vorstellungen bezüglich Infrastruktur und Entwicklung eines (Landes)Flughafens einen Strich durch die Rechnung machen können. Wenn es beispielsweise um Ausbauten des Pistensystems geht, die via kantonale Abstimmungen bei der Bevölkerung auf Widerstand stossen.

Zürcher Parlament und Volk sollen Pistenverlängerungen nicht mehr verhindern können

Kreative Köpfe wollen dieser Problematik, mit der sich der Bund vorab nicht zuletzt auch mit Blick auf Zürich-Kloten konfrontiert sieht, in der Revision II mit entsprechenden Rechtsgrundlagen den Riegel schieben. Im Klartext: den kantonalen Souverän ausschalten.

Für den Betrieb eines Flughafens ist zwingend eine Konzession des Bundes notwendig. Neu soll die bisherige, »inhaltsleer» ausgestaltete Konzession durch eine so genannte Infrastrukturkonzession ersetzt werden. Wie der Name schon sagt, will der Bund mit der Vergabe der Flughafenkonzession gleichzeitig rechtsverbindliche Voraussetzungen im Infrastrukturbereich schaffen, das heisst konkret festlegen

• welche Zielvorgaben bezüglich Spitzenkapazität ein Flughafen bei der Gestaltung der Infrastruktur erreichen muss,
• welche Lage und Dimensionierung das Pistensystems haben soll,
• wie An- und Abflugrichtungen grundsätzlich festzulegen sind, sowie
• wichtige Rahmenbedingungen wie beispielsweise die Betriebszeiten.

Konzessionen eigentlich bis 2051 gültig…

Die aktuell gültigen, »inhaltsleeren» Konzessionen für die Landesflughäfen wurden im 2001 erteilt und laufen somit noch bis 2051. Die neue Regelung würde daher für Jahrzehnte nicht Fuss fassen. Es ist deshalb geplant, diese rascher, und zwar einvernehmlich mit den Flughäfen umzusetzen. An Schlaumeiereien nicht verlegen, sollen vorerst – quasi als Zwischenlösung – die im SIL-Objektblatt festgelegten Entwicklungsrichtungen in die Konzession übernommen werden.

Damit der Bund trotzdem für alle Eventualitäten gewappnet ist und «zeitlich dringende Eingriffe» durchsetzen kann, soll bei Bedarf ein Bundesbeschluss nach Art. 29 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes (referendumsfähiger Erlass eines so genannten Einzelfallgesetzes) durch National- und Ständerat zur Anwendung kommen.
Von zeitlich dringendem Bedarf könnten gemäss Bazl in Zürich-Kloten die Flugverfahren, Massnahmen im Bereich der Flugsicherheit, aber auch die Infrastrukturanlagen sein. Zu denken sei etwa an Schnellabrollwege, eine Runway End Safety Area (RESA) und letztlich auch Pistenverlängerungen.

Infrastruktur

Aus dem Bereich »Infrastruktur» sticht vor allem die neu geplante gesetzliche Einteilung der Flugplätze in drei Hauptkategorien, davon zwei mit zwei Unterkategorien, ins Auge:

• Landesflughäfen
• Regionalflughäfen
  – mit Konzession A
  – mit Konzession B
• private Flugplätze
  – ohne beschränkten Zugang
  – mit beschränktem Zugang

Spezielle Konzessionen für Bern-Belp und Lugano-Agno

Der rote Faden, der sich durch diese Einteilung zieht, ist klar erkennbar. Das Stichwort heisst Flexibilisierung der Flugplatz-Landschaft Schweiz.
Dabei sollen gewisse heutige Regionalflugplätze offensichtlich Richtung Landesflughäfen »vorbereitet» werden und neu Regionalflughafen heissen. Dort, wo die Mindestanforderungen an die Infrastruktur nur wenig von denjenigen an die Infrastruktur von Landesflughäfen abweichen, ist eine Betriebskonzession Regionalflughafen Konzession A vorgesehen. Dies ist laut bisheriger Planung für Lugano-Agno und Bern-Belp angedacht.
Anderseits sollen heutige Flugfelder neu als private Flugplätze klassiert werden. Dabei soll es jedoch im Gegensatz zu den heutigen zivilen Flugfeldern, die keinem Flugzulassungszwang unterworfen sind, neu unter der Bezeichnung private Flugplätze auch solche ohne beschränkten Zugang geben! Auch dies bedeutet faktisch eine Flexibilisierung, ein erster Schritt Richtung Regionalflughäfen mit Konzession B.

Bei der Neukategorisierung geht es auch um die Anforderungen an die einzelnen Flugplatzkategorien und der ihnen zustehenden Rechte, beispielsweise das Enteignungsrecht. Das Instrument der raumplanerischen Enteignung existiert heute erst ab Stufe der konzessionierten Regionalflugplätze.

Kantone auch bei Regionalflughäfen ausbooten

Pikant: Das Instrument der vorerwähnten Infrastrukturkonzession soll nicht nur auf Landesflughäfen, sondern auch auf Regionalflughäfen eingeführt werden! Das heisst, der Bund will auch dort über die Kantone hinweg über Pisten, Rollwege, An- und Abflugverfahren sowie generell über «betriebliche Rahmenbedingungen» entscheiden.

Ferner ist der VFR-Verkehr (Kleinaviatik nach Sichtflugregeln) auf Landesflughäfen und die mit den vorgesehenen Massnahmen einhergehende »Auslagerung» dieses Verkehrs ein brisantes Thema. Fakt ist: wenn es nach dem Flughafen Zürich-Kloten geht, soll die dortige Kleinaviatik anderswo Aufnahme finden. (Red. Der geräumte Flugplatz Dübendorf lässt grüssen.) Diese Verlagerung soll über das Portemonnaie gelenkt werden, woran weder die Kleinaviatiker noch Lärm geplagte Anwohner rund um andere Ausweich-Anlagen Freude haben dürften.

Fazit
Im Schweizer Luftfahrtrecht soll fast kein Stein auf dem anderen bleiben. Das hier Beschriebene ist erst ein kleiner, jedoch sehr wichtiger Teil. Für viele Flugplatzanlagen und deren Anwohner ergeben sich komplett neue Ausgangslagen. Sobald der Bund das offizielle, öffentliche Vernehmlassungsverfahren zur Revision II eröffnet, empfiehlt es sich, den vorgeschlagenen Gesetzestext genau zu analysieren und Eingaben zu deponieren. Nach Angaben des Bazl soll die Revision erst in der ersten Hälfte 2013 in die ordentliche Vernehmlassung geschickt werden. Es macht den Anschein, als ob dieses heisse Eisen erst über die Bühne gehen soll, nachdem der Staatsvertrag mit Deutschland vom Parlament genehmigt ist.

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REPLIK DES BAZL

Wie richtig festgestellt wird, hat das Bazl vor dem eigentlichen Gesetzgebungsprozess zur zweiten Teilrevision des Luftfahrtgesetzes Anfang Jahr bei den aviatischen Kreisen eine erste allgemeine Konsultation, im Fachjargon Stakeholder Involvement genannt, durchgeführt. Ein solches Vorgehen ist in der Bundesverwaltung nicht unüblich und soll den hauptsächlich betroffenen Organisationen die Möglichkeit geben, zur grundsätzlichen Stossrichtung einer Gesetzgebungsvorlage Stellung zu nehmen. Bei den dabei unterbreiteten Vorschlägen handelte es sich aber nicht um fixfertig ausgearbeitete Gesetzesartikel, sondern teilweise um erste Ideen, die auch bundesintern nicht konsolidiert waren. Zudem haben wir – wie bereits in der ersten Teilrevision des Luftfahrtgesetzes – Aufträge des Bundesrates aus dem luftfahrtpolitischen Bericht von 2004 berücksichtigt.
Da es wie erwähnt um erste Ideen ging, ist noch völlig offen, ob und in welcher Form diese dann tatsächlich Eingang in die Vorlage finden werden, welche in die Vernehmlassung geschickt wird. Das BAZL ist derzeit daran, die Vernehmlassungsvorlage vorzubereiten. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat diese Anfang nächsten Jahres behandelt. Anschliessend werden die breite Öffentlichkeit und ausgesuchte Organisationen (aviatische und politische Kreise, Umweltorganisationen usw.) selbstverständlich Gelegenheit haben, sich im Rahmen der Vernehmlassung detailliert zu den Vorschlägen des Bundesrates für die zweite Teilrevision des Luftfahrtgesetzes zu äussern.

Daniel Göring, Leiter Kommunikation Bazl
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DUPLIK DES AUTORS
Das Bazl behauptet, bei «den unterbreiteten Vorschlägen handelte es sich nicht um fixfertig ausgearbeitete Gesetzesartikel».
Der Gegenbeweis ist leicht anzutreten. Die Leserin und der Leser kann anhand folgender Originalauszüge selber urteilen.
Vorschläge des Bazl zur Revision Teil II des Luftfahrtgesetzes im Bericht des Bazl vom 15. Januar 2012:
Art. 36a Abs. 2 (neu)
«….Die Konzession legt gemäss den Vorgaben des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt fest, welche Kapazitäten der Flughafen bereitstellen muss, wie das Pistensystem zu gestalten und zu dimensionieren ist und wie die grundsätzlichen An- und Abflugrichtungen liegen…»
Art. 36a Abs. 3bis LFG (neu)
«Die Konzessionsbehörde kann die zur Erfüllung der Konzessionspflichten erforderlichen Anordnungen aussprechen, und sie kann nach wiederholter Weigerung des Konzessionärs die Ersatzvornahme auf Kosten des Konzessionärs anordnen, soweit dies nach der Natur der in Frage stehenden Pflicht möglich ist.»
Für die Flughäfen Zürich, Genf und Basel «bezeichnet der Bundesrat die Anforderungen…der Bundesrat regelt die Einzelheiten.
(Einzelne Gesetzesvorschläge des Bazl im Wortlaut finden Sie im PDF-Dokument unten «Vorschläge des Bundesamts für Zivilluftfahrt Bazl»)

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Dieser Beitrag erschien – ohne Duplik und Replik – zuerst in der FLAB, der Zeitschrift des SSF, Schweizerischer Schutzverband gegen Flugemissionen.